План дій Ради Європи для ЗМІ

про внесення змін та доповнень до Закону України «Про Національну Раду України з питань телебачення і радіомовлення»

(Відомості Верховної Ради України
(ВВР), 1997 р., № 48, ст. 296, зі змінами)

Цей огляд підготований на замовлення відділу з питань ЗМІ Ради Європи відповідно до прохання українських владних органів.
Він складається з трьох частин, а саме:

ЗАСНУВАННЯ НЕЗАЛЕЖНОГО РЕГУЛЯТИВНОГО ОРГАНУ

Повсюди в світі вважають за усталену практику, коли незалежна регулятивна система в міру розвитку телерадіомовного сектора здійснює ліцензування і контроль за його діяльністю. Наявність різноманітних джерел інформації і поглядів, що вможливлює загалові приймати обґрунтоване рішення в зв’язку з виборчим процесом, є однією з вимог, яку ставить розвиток демократії. Головними джерелами інформації і новин у сучасному світі є телебачення і радіо. Для забезпечення належного рівня дискусій заради правдивої дії демократії треба численних організацій з надання послуг, які відкривають глядачеві й слухачеві доступ до широкого кола джерел інформації і новин.

Якщо ухвалювати, кому давати ліцензію на мовлення, й далі будуть винятково органи державного управління, то про надання таких послуг на засадах справедливості й неупередженості – чи навіть про враження, ніби саме на таких засадах їх надають – навряд може йтися. Справді ж, у багатьох країнах, в яких рішення про нові ліцензії ухвалює держава (або регулятивний орган, що вона його контролює), телерадіомовники – що не дивно – зазвичай неприховано підтримують владу. Хоча це владу, на перший погляд, і приваблює, але призводить до послаблення демократичного процесу і буває, в разі зміни уряду, до неспокоїв і заворушень.

Відповідне передання обов’язків встановленому на підставі закону незалежному регулятивному органові не лише спонукає до віри в справедливість процедури ліцензування, але й убезпечує уряди від того, щоб їх асоціювали з потенційною політичною колотнечею, яка може супроводжувати видання ліцензій. Виведення телерадіомовлення з-під опіки виконавчої гілки влади при застереженні щодо нього чітких і сумірних законодавчих обмежень має очевидні переваги.

Саме такі принципи схвалив Комітет міністрів Ради Європи в своїй Рекомендації № 23(2000), в якій до держав-членів звернене прохання гарантувати достеменну незалежність їхніх регулятивних органів з питань телебачення і радіомовлення.

Насамперед належить вирішити питання про межі регулювання телерадіомовної діяльності і про розподіл прерогатив влади і незалежного регулятивного органу.

Звичним для держав підходом є збереження міністерської відповідальності за планування радіочастотного діапазону і виділення частот – у межах МСЕ і регіональних угод – причому розподіл усього спектру здійснює часто якесь одне урядове відомство. Утім, дедалі більш поширеною є практика створення «об’єднаних» регулятивних інституцій, до сфери відання яких, окрім телерадіомовлення й телекомунікацій, спадає ще й розподіл спектру частот.

На ділі, проте, більшість держав неохоче делегує всю повноту відповідальності за розподіл частот незалежному органові. Зрештою, радіочастоти – це цінний суспільний ресурс і порядкувати з ним треба дбайливо. Не можна до того ж виключати зіткнення потреб держави – скажімо, при застереженні якоїсь смуги радіочастот для військових або служб невідкладної допомоги, – і інтересів щодень більшого комерційного радіомовлення. Обмірковувати доводиться не тільки це: можливо, постане потреба визначати, що вагоміше – «цінність» діапазону частот, що використовуються з метою суспільного телерадіомовлення, чи гроші, що потраплять до державної скарбниці від продажу частот комерційним структурам. Отож, коли держава прагне залишити собі контроль за розподілом частот, то має на те підстави.

Однак, утримуючи надто щільний контроль, держава може наразитися на конфлікт між регулятивним органом з питань телерадіомовлення і тим відомством, що керує розподілом частот. Якщо кожного разу, коли такий регулятивний орган хоче видати ліцензію на мовлення, він – або потенційний ліцензіат – змушений дістати на те згоду розпорядника частот, то саме це (державне) відомство з розподілу частот зрештою отримує змогу контролювати, кому її видають. Є кілька способів цього уникнути. По-перше, в разі видання ліцензії на мовлення дозвіл на користування певними частотами має бути автоматичним, за умови відповідності суто технічним вимогам. Орган, що розподіляє частоти, не мусив би мати будь-яких дискреційних повноважень, які б могли порушити порядок ліцензування мовлення. По-друге, право вирішувати, де саме видається ліцензія, має належати регулятивному органові з питань телерадіомовлення; причому це не обов’язково значить, що він власними силами забезпечує фахову розробку схеми розподілу частот: її може виконувати розпорядник частот. Проте регулятивний орган з питань телерадіомовлення в змозі краще за інших вирішувати, в яких частинах країни слід забезпечувати послуги радіо- чи телевізійного мовлення, беручи при цьому огляд тільки на суто технічні частотні обмеження. Якраз отут згадаємо про третій механізм забезпечення належного розподілу обов’язків між регулятивним органом з питань телерадіомовлення і розпорядником частотного спектра: ці два органи мусять налагодити ефективну взаємодію. Звучить як аксіома, та надто часто спостерігаємо між ними натомість політичне суперництво і змагання. Варто було б тому розробити і на належному міністерському рівні затвердити всеосяжний меморандум про взаєморозуміння чи якусь іншу модель такої взаємодії.

Звичним для держав, окрім планування і розподілу частотного діапазону, є застерігати за собою певні повноваження щодо питань конкуренції чи ж принаймні відносити їх до сфери відання спеціалізованого регулятивного відомства з питань конкуренції, а не того, що призначений регулювати телебачення і радіомовлення. В разі існування двох регулятивних органів із збіжними повноваженнями у царині конкуренції, має бути ясно, де вони в кожного з них починаються і кінчаються. Коли виникає якесь дотичне до конкуренції питання в секторі телерадіомовлення, тоді відповідному регулятивному органові мало б сенс звернутися по консультацію – чи принаймні якусь допоміжну інформацію та коментар – до регулятивного органа з питань телерадіомовлення. Галузевий регулятивний орган, імовірно, має більш глибоке фахове розуміння телерадіомовної індустрії, ніж орган з питань конкуренції, що опікується питаннями конкуренції загалом.

Інколи до виняткових повноважень регулятивного органа з питань телебачення і радіомовлення належать і ті проблеми інтелектуальної власності, які пов’язані з телерадіомовленням, утім, таки частіше спори з приводу дифамації, авторських прав, торгових знаків тощо країни відносять до сфери застосування загального закону. З юридичного погляду, справи про інтелектуальну власність бувають дуже складні, тож формування й утримування власного корпусу кваліфікованих спеціалістів з питань таких спорів для регулятивного органа з питань телерадіомовлення навряд чи економічно доцільне. Проте, готуючись розглядати питання про подовження дії чи переоформлення ліцензії ліцензіатові цьому органові мало б сенс брати до уваги наявність винесених стосовно до такого ліцензіата судових рішень – чи то пов’язаних із спорами про інтелектуальну власність, чи то дотичних до важливих договірних зобов’язань.

Окрім згаданих проблем, на орган, спеціально призначений регулювати телерадіомовну діяльність, звичайно покладають завдання здійснювати відбір тих, хто має право отримати ліцензію на мовлення, застосовувати режим ліцензування та забезпечувати дотримання з боку ліцензіатів ліцензійних вимог щодо змісту програм і передач. Усталеною практикою є, коли ці питання – принаймні на вищих рівнях – фіксують у законі, хоча конкретні стандарти при цьому часто визначають у нормативних актах, кодексах чи керівних документах, які видає такий регулятивний орган.

Очевидною перевагою закріплення таких питань у законі є те, що так не тільки сама галузь, але й широкий загал чіткіше розуміє, на що можна більш чи менш впевнено розраховувати.

Порядок призначення на посаду й припинення повноважень

Іще одне істотне питання, що його – згідно з кращими прикладами практики – слід визначити на рівні законодавства, є такий спосіб та умови призначення на посади членів відповідного регулятивного органу, що забезпечував би їхню незалежність – зокрема від політичних сил та економічних інтересів.

Якогось одного «правильного» підходу до призначення членів регуляторного органу не існує, втім, чого слід уникати, то це процесу призначення, що ґрунтується на політичній вигоді або цілком залежить від розсуду Уряду чи Президента. Вибирати можна з багатьох різних моделей, усі з яких мають на увазі забезпечити створення політично зваженого і незалежного органу.

У всякій країні треба ретельно зважити спосіб призначення: який порядок забезпечить формування найоптимальнішого складу осіб, що будуть здатні діяти незалежно і користуватимуться довірою і повагою з боку галузі, широкого загалу і політиків?

Стати у пригоді в цьому процесі може чітко сформульована професіограма, що описує, яких навичок і професійного досвіду треба представникам цього органу. Добір відповідних людей не лише дасть йому змогу виконувати поставлені перед ним завдання, але й уникати закидів у тому, що його члени обійняли свої посади «по блату». А ще особовий склад регуляторного органу загалом би мав відбивати – або представляти – структуру населення за статтю, національним складом, релігійною орієнтацією тощо.

Треба, проте, зробити одне застереження: тим часом як склад органу влади має бути представницький щодо широкого загалу, він не мав призначатися для того, щоб представляти конкретні сектори чи групи населення. Кожен член, ухвалюючи рішення, мусить мати змогу зважено підходити до визначення суспільного інтересу, а не діяти відповідно до курсу партії чи якого сектора. Наприклад, хоча жінка в складі органу, звісно, в стані краще зрозуміти, в чому полягає позиція жіноцтва з якогось конкретного питання, та призначати її слід не для того, аби вона обстоювала аргументи жіноцтва в суперечці з чоловіками.

Процес призначення, аби уникнути всяких обвинувачень в необ’єктивності чи політичному фаворитизмові, має бути якомога прозорішим. Регулювання телерадіомовної діяльності мав би розглядатися як будь-яка інша робота: доконечно треба від самого початку з’ясувати, яким критеріям має відповідати кандидат на посаду, щоб бути на неї призначений. Готова «посадова інструкція» не тільки спрощує й посилює прозорість процедури призначення, але й сприяє забезпеченню того, що призначувані особи спроможні виконувати свої посадові обов’язки.

Так само треба було б визначити певні правила, які захистили б членів цього органу від утручання з боку політичних і економічних кіл. Цілком очевидно, що його члени (а також близькі родичі) не мали б обіймати якихось політичних посад чи мати які-небудь фінансові інтереси в галузі, що її вони регулюватимуть. У деяких країнах уважають, що їм не слід дозволяти взагалі займатися будь-якою іншою роботою чи мати будь-які інші трудові доходи протягом їхнього перебування на посаді в цьому органі, аби убезпечити їх від потенційного впливу матеріального характеру. Утім, ясно, що це залежить від обсягу обов’язків, які їм доручено виконувати; якщо член регулятивного органу виконує їх «на пів ставки», тоді треба подбати про інші способи запобігання конфлікту інтересів.

Окрім визначення умов призначення на посаду, законом було б так само доречно визначити й умови звільнення з неї, аби урядовці, розгнівавшись, не могли використовувати погрозу звільнення як політичний важіль. Можливість звільнення слід передбачати в обмеженій кількості випадків, а саме в разі втрати працездатності внаслідок фізичного чи психічного захворювання, регулярної відсутності, неплатоспроможності чи банкрутства, засудження за серйозний кримінальний злочин або в разі однозначного порушення правил призначення (наприклад, неповідомлення про наявність конфлікту інтересів).

Ще одним істотним складником забезпечення незалежності регулятивного органу є гарантоване його фінансування. Аби органи державної влади не застосовували до нього політичного тиску через механізм фінансування, порядок виділення коштів мав би бути встановлений у законі, спиратися на чітко визначений план і прозорий бюджетний процес.

Однією з найоптимальніших з погляду світового досвіду схем фінансування регулятивного органу з питань телебачення і радіомовлення є те, коли витрати, пов’язані з його діяльністю, лягають на галузь, що він її регулює і надходять за рахунок ліцензійних платежів та інших податків. Проте такий спосіб виявляється дієвим лише в тих країнах, у яких телерадіомовна галузь є досить великою і прибутковою для того, щоб могти брати на себе оплату видатків регулятивного органу. У тих же, де телерадіомовний ринок малий чи незрілий, принаймні якась частина цих видатків має покриватися з державного бюджету.

І ось там, де фінансування – хоча б частково – надходить з центрального бюджету держави, слід особливо подбати про те, щоб його джерела були захищені від фактичного чи потенційного політичного впливу. Було б дуже доречно вже в установчих документах такого регулятивного органу виписати, як формуватиметься і затверджуватиметься його щорічний бюджет.

Утім, незалежність від державних органів вимагає наявності чітких механізмів, за допомогою яких регулятивний орган міг би відзвітувати про свої дії і показати, що державні кошти йому були виділені не даремно. Такі механізми можуть включати встановлення в законі вимоги оприлюднювати щорічний і фінансові звіти та порядок звітування перед законодавчими зборами, який часто передбачає запрошення голові чи й усій раді прибути на спеціальне засідання парламенту або його комісії і відповісти на поставлені запитання. Така подія не мала б розглядатися як нагода для політичного тиску, але як спосіб переконатися, що регулятивний орган дає собі доброї ради, діє ефективно і вартий витрачених на нього коштів.

Ще один спосіб продемонструвати свою відповідальність перед суспільством полягає в тому, щоб регулятивний орган проводив свої засідання публічно і (або) оприлюднював протоколи своїх засідань. Варіацією на цю ж тему можна вважати і порядок, за якого певні важливі речі – наприклад, рішення щодо ліцензій – заслуховуються на засіданнях публічно. Звісно, повідомляючи загал про діяльність регулятивного органу, слід з дотриманням гарантій комерційної таємниці – наприклад, недоречно, мабуть, оприлюднювати всю інформацію про фінансове становище компаній, що прагнуть отримати ліцензію.

Отже, обов’язки й повноваження регулятивного органу з питань телерадіомовлення, а також способи, в які можна забезпечити його відповідальність і підзвітність, порядок призначення його посадових осіб, критерії припинення їхніх повноважень та способи фінансування його діяльності слід би було чітко визначити в законі.

Законодавчі підходи до телерадіомовлення

Для України звичним є ділити законодавство про телебачення й радіомовлення на велике число законодавчих актів, і посилання на багато з них містить проаналізований Закон. Внаслідок цього з багатьох елементів, що не допасовані погано пасують сформовано правову базу, якій не вистачає послідовності і повноти. У разі, якщо розроблятимуть новий закон про телебачення і радіомовлення, слід би було зважити доречність створення всеосяжного сучасного законопроекту, у якому б усі ці питання було врегульовано у логічно узгоджений спосіб. Наприклад, до такого нового закону можна було б включити й норми Закону про Національну раду з питань телебачення і радіомовлення. Також можна було скористатися з нагоди і чітко виписати санкції й процедуру їх застосування щодо конкретних видів телерадіомовної діяльності. Крім того, можна було б у єдиному законодавчому акті чітко виписати правила, що регламентують зміст програм і передач, і привести їх у відповідність до європейських стандартів.

Якщо цього не зробити, тоді, як і досі, доведеться в різний час вносити зміни до різних законів, керуючись різними планами і завданнями, тож і далі бракуватиме внутрішньо послідовної правової основи, що створюватиме труднощі як для органів державної влади, глядачів і слухачів і, насамперед, для самих телерадіомовників.

Створення незалежного регулятивного органу

Національну раду, здається, створено як частину державного апарату, а призначають її членів Верховна Рада або президент України. Така процедура неминуче призводить до того, ці призначення здійснюють на ґрунті політичних зв’язків, і до того, що члени національної ради ухвалюють рішення, виходячи з політичних міркувань. Це не лише суперечить кращим міжнародно визнаним прикладам, але й спричинятиме цілком реальні труднощі на практиці – протестів громадськості через політизацію процесу ліцензування, браку неупередженості й відвертості при висвітленні новин і політичних подій та – в разі зміни уряду – непримиренного конфлікту із самою Національною радою. Якщо не помиляємось, пропрезидентська партія в Парламенті наразі в меншості, а це дає підстави гадати, що четвірка тих членів Національної ради, які були призначені до неї за його ініціативою, може раз у раз вступити в конфлікт із четвіркою, що її призначила Верховна Рада. У майбутньому, якщо Президентова партія входитиме до складу коаліційної більшості в Парламенті, то й це не зніме проблем, бо ж ухвалюванні рішення, певне, зменшуватимуть вірогідність належного висвітлення опозиційної політики на телебаченні і радіо.

РЕКОМЕНДАЦІЇ:
1. Скористатися з нагоди і переглянути положення Закону щодо формування складу Національної ради як незалежного регулятивного органу. Це вимагатиме внесення й узгодження пропозицій щодо нового способу призначення членів, який запобігав би втручанню політики в цей процес з метою забезпечити те, що члени ради політичних інтересів не представляють.
2. Слід було б переглянути механізм фінансування Національної ради так, щоб він менше залежав від політичних тисків. Зокрема ліцензійні платежі, які здійснюють телерадіомовники, мали вноситися безпосередньо до Національної ради і використовуватися для покриття прямих видатків на регулятивну діяльність. При цьому все ж мало б рацію, якби інші (нерегулятивні) видатки – наприклад, пов’язані зі створенням національного архіву – фінансувалися безпосередньо з державного бюджету. Утім, щоб уникнути ризику застосування прямого політичного тиску під час щорічного процесу формування бюджету, можна було б розглянути можливість затвердження її кошторису на три роки вперед.

За теперішнього порядку всіх членів Національної ради призначають одночасно і на однаковий термін. Тобто всі вони йтимуть з посади в один і той самий час і досвід роботи Ради в спадщину не передаватиметься.

Зміна всього складу ради – не кращий метод, оскільки втрачається професійний досвід, а це призводить до появи неузгодженостей в регулюванні. Більш того, чинний спосіб призначення членів Ради на посаду є дуже заполітизованим. Якщо міняється уряд, безсумнівно виникатиме протистояння між новим його складом і (політично орієнтованою) Національною радою.

Призначенці до Національної ради не мусять виявляти політичної упередженості і мають призначатися, виходячи винятково з істотних міркувань. Законодавство має прямо передбачати, що члени Ради не представляють будь-яких інтересів і після призначення діють так, як особисто вважають за найкраще.

При цьому все ж слід поміркувати над тим, як зробити так, щоб склад Національної ради був представницький щодо структури всього населення України. Для цього треба подбати про призначення до неї і жінок, і представників значних меншин з різних географічних ділянок України.

Заради того, щоб члени Ради не відчували тиску ні економічного, ні політичного характеру, треба було б гарантувати відсутність конфлікту інтересів щодо близьких родичів, тобто, щоб і вони мусили відчужити на користь третіх осіб будь-які фінансові частки в телерадіомовній компанії.

РЕКОМЕНДАЦІЇ:
1.         Призначення і припинення терміну повноважень членів Ради не мало б збігатися в часі. Для цього було б треба рознести час виходу на відставку членів першого складу.
2.         Закон мав би прямо встановлювати, що члени Національної ради не представляють жодного політичної або іншої групи, а призначаються лише на підставі особистих заслуг і діють, у межах законодавства, так, як уважають за краще.
3.         Слід передбачити такий добір членів Ради, щоб він забезпечував справді представницький характер органу (жінки, меншини, регіони країни).
4.         Норми щодо конфлікту інтересів слід поширити і на близьких родичів.

Преамбула
Рада однозначно названа державним органом. Як уже було підкреслено вгорі, регулятивні органи, що відповідають за телерадіомовлення, слід засновувати як незалежні від впливу і втручання з боку держави і політики.

У пункті 2 статус Національної ради як органу державної влади додатково підтверджено вказівкою зокрема на те, що його печатка має зображення Державного герба України.

Стаття 2. Законодавство України про Національну раду

Як зазначено в нашій експертизі Закону України «Про телебачення і радіомовлення», наявність великого числа застосовних законів призводить до плутанини і неузгодженості. Було б, зокрема, добре включити положення закону про Національну раду з питань телерадіомовлення в загальний закон про телебачення і радіомовлення.

Стаття 3. Засади діяльності Національної ради

Такі принципи, як свобода вираження поглядів і доступу до інформації було б варто перелічити як основоположні.

Національна рада має скеровувати свою діяльність на основі принципу незалежності, що не узгоджується ні з уміщеною в преамбулі заявою про те, що вона є органом держави, ні з порядком призначення членів Національної ради.

Розділ II
СКЛАД НАЦІОНАЛЬНОЇ РАДИ ТА ПОРЯДОК ЙОГО ФОРМУВАННЯ

Пункт 1.
Якщо в України з’явиться бажання мати незалежний регулятивний орган, то доведеться тоді поміркувати над таким способом призначення, який усуває з цього процесу політичний контроль і забезпечує призначення, виходячи не з політичної лояльності кандидатів, а з їхніх заслуг.

При восьми членах (якщо Голова не має вирішального голосу) не зовсім ясно, як вибиратися з безвихідного становища.

Пункти 3 і 4.
Якщо всіх членів призначають одночасно і на один і той самий термін, то і мінятимуть їх гуртом. Було б краще розвести терміни перебування на посаді, щоб забезпечити Раді наступність в роботі і наявність професійного досвіду в її складі.

Стаття 5. Призначення членів Національної ради Верховною Радою України

Оскільки дата закінчення повноважень відома заздалегідь, немає підстав для виникнення розриву між виходом на відставку одного члена і зайняттям його посади іншим; оголошення про наступну вакансію можна було б розмістити за кілька місяців перед днем припинення повноважень.

Тут є посилання на «комітет Верховної Ради України, до компетенції якого віднесені питання телерадіомовлення». Який це комітет, які інші обов’язки він має (окрім рекомендувати на призначення членів Національної ради)? Як він формується? Враховуючи його роль у оцінці і висуненні кандидатур, чи входять до його складу представники віх фракцій? Чи на практиці в ньому домінує партія (коаліція) більшості і чи ухвалює він рішення, виходячи з засад належності до політичних партій? Якщо так, то, ймовірно, робота комітету втягнута в політичне протистояння і тому було б варто розглянути доцільність іншого методу добору кандидатів.

Кандидатури можуть висувати парламентські фракції та/або «всеукраїнські об'єднання громадян у галузі діяльності засобів масової інформації». Чи точно відомо, які саме об’єднання входять до цієї категорії? Вони й на практиці вносять свої пропозиції чи ж цим опікуються винятково парламентські фракції?

На яких засадах комітет попередньо обговорює кандидатури? Було б, може, добре, якби в законі були чітко виписані критерії, відповідно до яких мають оцінюватися кандидатури – наприклад, для того, щоб забезпечити різноманітність фахового досвіду, про який ідеться в статті 7.

Процедура голосування за кандидатів не до кінця зрозуміла: вибір відбувається обов’язково з тих кандидатур, що отримали найвищі оцінки за наслідками рейтингового голосування комітету, чи ж партія більшості у Верховній Раді добирає тих кандидатів, які, на її думку, виявляють найбільшу симпатію до її політичних інтересів? З того, як це записано в тексті, здається, випливає, що ніяких перешкод для того, щоб призначення були цілковито вмотивованими політично в інтересах більшості, немає.

Стаття 6. Призначення членів Національної ради Президентом України

На цей пункт поширюються зауваження, вже висловлені щодо пп. 1 і 2 статті 5 в зв’язку з передбаченим часом призначення.

Здається, що винятковою підставою для призначення членів Ради за квотою Президента є його указ, тоді як таких їх вважати за незалежних аж ніяк не можна.

Вимоги до фахового досвіду і освіти – це добре, та слід би було зважити на можливість встановлення вимог щодо того, щоб до складу членів потрапляли жінки, і представники основних меншин України, і щоб він відбивав географію населення України.

Окрім того, треба було б прямо виключити з числа можливих кандидатів осіб, що є помічниками політиків (на національному чи на місцевому рівні).

Члени Національної ради є державними службовцями. Це може викликати побоювання щодо їхньої незалежності – дивлячись яке саме визначення їм дає загальне законодавство: якщо, як у багатьох країнах, державні службовці зобов’язані діяти за вказівками існуючого уряду, то це значить, що Національна рада не може діяти незалежно від нього.

Намір, як задається, полягає в тому, щоб члени Національної ради працювали на постійній основі і не могли перебувати на іншій службі. Тому винятки, зроблені для наукової, викладацької і творчої діяльності, слід було б обмежити тимчасовим їх характером.

Хоча питання володіння фінансовими частками членами Національної ради в майні телерадіомовних організацій не залишене поза увагою, немає положень щодо часток близьких родичів. Член Ради міг би дуже просто переписати свою частку в телерадіомовній компанії, скажімо, на ім’я дружини. Таким чином, букви закону було б дотримано, а його духу, звісно, ні.

Незрозумілий переклад: що значить «представницький мандат»?

Як добирають помічника? Їх призначають з числа працівників апарату чи член Ради самостійно знаходить і приводить такого помічника? Системи, які передбачають, що окремі члени можуть мати власний штат помічників, зазвичай характеризує не колегіальний, а конфронтаційний характер роботи такого органу. Ймовірність працювати у спільній згоді вища там, де всіх членів консультує одна й та ж група старших працівників апарату.

Стаття 8. Дострокове припинення повноважень члена Національної ради

Дуже добре, що в Законі виписано повні підстави для дострокового припинення повноважень. Можливо, було б варто додати до переліку й «банкрутство».

Впадає в око незвичність того, що голові не надано права вирішального голосу в разі розподілу голосів 4 на 4. Якщо такі ситуації виникали на практиці, варто було б поміркувати над тим, щоб голова дістав і таке повноваження.

Стаття 10. Перший заступник голови, заступник голови, відповідальний секретар Національної ради

Система призначення і правила діяльності цих посадовців, здається, має кілька механізмів стримувань і противаг, що дає підстави припускати, що на діяльність самої Ради може чинитися помітний політичний вплив.

Посада заступника голови, як видно, передбачає тільки те, що він виконує обов’язки голови, коли ні голова, ні його перший заступник цього самі робити не можуть. Така потреба справді постає на практиці?

Стаття 11. Представники Національної ради в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі

Чи не виявилося б корисним, якби один (принаймні) член Національної ради також був би за куратора щодо питань, пов’язаних з цими адміністративно-територіальними одиницями?

Ті ж зауваження, що й до пп. 2 і 3 статті 7 угорі.

Знову ж таки не зрозуміло, що значить «представницький мандат».

Великий обсяг наглядових повноважень Національної ради делеговано її представникам. Це може спричинити до проблем у зв’язку з неузгодженістю їхніх дій. Як у центрі, в Києві, забезпечуватимуть однакове і рівне застосування норм по всій Україні?

Передбачено обов’язкове повідомлення ліцензіата про порушення протягом 10 днів з моменту виявлення. Чи вистачить цього часу, щоб здійснити належне розслідування, перш ніж зробити висновок про факт порушення?

Слід було б вимогу про надання документації і інформації, потрібні Національній раді для виконання повноважень, зробити однією з умов, на яких телерадіомовникові видають ліцензію.

Ті ж самі зауваження щодо державних службовців, які було висловлено в зв’язку з п. 2 статті 7.

Стаття 13. Наглядові повноваження національної ради

До обов’язків Національної ради входить здійснення нагляду за дотриманням відповідного законодавства по рекламу і спонсорство. Було б корисно, якби всі такі положення було викладено в одному законі про телерадіомовлення. Рада так само зобов’язана наглядати за дотриманням законодавства про захист суспільної моралі. Високі стандарти, що застосовуються до змісту телебачення і радіомовлення, мали б бути викладені у законі про телебачення і радіомовлення, а не в окремому акті законодавстві. Це не тільки дало б змогу розглядати проблемні питання, пов’язані конкретно з телерадіомовленням, але й мовникам – якби всі їхні правові зобов’язання фіксувалися в одному акті – дозволило б цілком усвідомлювати свої обов’язки.

Не ясно, чого мають дотримуватися телерадіомовники в царині кінематографії. І знову ж таки, будь-які такі положення слід би було викласти в законі про телебачення і радіомовлення. Якщо ці вимоги стосуються до прав інтелектуальної власності, мало б певне сенс проаналізувати, як це діє на практиці. Загалом кажучи, у регулятивних органів з питань телебачення і радіомовлення немає відповідних ресурсів чи й кваліфікованих спеціалістів для того, щоб розв’язувати питання щодо авторського права, тому краще, щоб їм врегульовували суди в рамках загального закону.

У цьому законі слід чітко виписати ті санкції, які може застосовувати Національна рада.

У стаття є посилання на «офіційний моніторинг» програм. Здійснювати моніторинг слід тільки для того, щоб забезпечити виконання інших наглядових обов’язків Національної ради. Не зовсім ясно, чи це положення має на увазі щось більше і, якщо так, то з якою ще метою використовують моніторинг.

Стаття 14. Регуляторні повноваження Національної ради

Якихось чітких причин, з яких і провайдери програмної послуги мають отримувати ліцензію, немає; відповідно до принципу свободи доступу, нікого не можна позбавити права виробляти теле- або радіопрограми. Забезпечувати дотримання умов ліцензії і законодавства про телерадіомовлення має телерадіомовна організація, а не виробник програм.

Регулятивному органові з питань телерадіомовлення важливо за всяких обставин мати добрі робочі відносини з органом розподілу радіочастот, бо суперечності між ними призводили б до спорів щодо ліцензування і розподілу частот. Слід, може, було б проаналізувати, як ці відносини діють на практиці і, за потреби, чіткіше визначити в законі розподіл їхніх обов’язків.

Подібні міркування стосуються й до сфери регулювання конкуренції. Не ясно, що Національна рада і Антимонопольний комітет мають робити там, де їхні обов’язки збігаються. За винятком контролю за тим, щоб при виданні ліцензій не порушувалися обмеження щодо частки власності, не ясно, що ще може національна рада робити «забезпечення і сприяння» конкуренції чи «створення умов щодо недопущення усунення, обмеження чи спотворення конкуренції».

Стаття 15. Повноваження Національної ради щодо організації та перспектив розвитку телерадіомовлення

Закон не з’ясовує, яку саме участь бере Національна рада в розробці державної політики в сфері телерадіомовлення. Кращий міжнародний досвід, загалом кажучи, пропонує регулюючому органові реалізувати на практиці політику, що її розробила держава. Відокремлення процесу формування політики від впровадження є запорукою того, що регулятивний орган зберігатиме незалежність і діятиме як неупереджений арбітр. Проте мало б сенс, якби цей орган, спираючись на свій професійний досвід, інформував уряд про стан справ у телерадіомовній галузі (про що, власне, згадано в цій статті) та подавав свої міркування щодо практичних аспектів тощо запропонованої політики.

П’ятий підпункт цієї статті згадує про технічну розробку багатоканальних телемереж. Не зовсім зрозуміло, як це узгоджується зі статтею 22, пп. 3 і 4 Закону «Про телебачення і радіомовлення».

Сьомий підпункт ставить перед Національною радою вимогу сприяти включенню телерадіоорганізацій України до світового інформаційного простору і здійсненню їх діяльності відповідно до міжнародних стандартів. При цьому не було здійснено навіть спроби застосувати міжнародні стандарти Європейської конвенції про транскордонне телебачення в законодавстві України. Тому непросто зрозуміти, як Національна рада зможе впоратись із цим обов’язком.

Передостанній підпункт говорить про зберігання телерадіомовниками копій (записів) програм. Це положення, здається, має двоєдину мету – створення національного архіву і виконання регуляторних вимог. Детальні вимоги щодо створення архіву слід би було викласти чітко – і окремо від тих, що пов’язані з цілями регулювання.

Можливість змусити увесь склад національної ради подати на відставку являє собою неприпустиме право політичного втручання. Єдині підстави, з яких той чи той член Національної ради (не кажучи вже про Раду в повному складі) мав бути змушений йти достроково з посади, викладені в статті 8. Цей абзац слід виключити.

Стаття 18. Засади ліцензування телерадіомовлення

В Україні слід би було прагнути до повної окупності регулятивної діяльності. Тому ж бо ціна, що її сплачують мовники за ліцензію, мала б точно відбивати витрати Національної ради на роботу з ліцензування. Якщо розмір плати встановлює Кабінет Міністрів, то робити це йому було б слід за рекомендацією Національної ради.

Стаття 19. Державний реєстр телерадіоорганізацій і провайдерів програмних послуг України

Як уже було зазначено вгорі, реєструвати – чи ліцензувати – провайдерів програмних послуг підстав немає. Відповідно до принципу свободи доступу право виробляти програми має належати кожному. Відповідальність за дотримання всіх відповідних правил і законів лежить на телерадіомовникові, а не на виробникові телерадіопрограм.

Стаття 20. Державний архів телебачення і радіомовлення України

Положення про державні архіви треба уважно обміркувати. Телерадіомовники витрачають значні кошти на пересилання записів усіх своїх програм ув архів; чи так вже бажано зберігати всі копії? Може, цінність для архіву становлять записи якихось окремих найважливіших програм (новини, поточні справи, програми документальні і культурні)?

Стаття 21. Санкції, які застосовуються Національною радою за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення

У цьому Законі було б слід чітко й повно викласти всі санкції, які має право застосувати Національна рада, і порядок, якого вона має дотримувати, розглядаючи питання про санкції (включаючи з порядком оскарження її рішення).

Стаття 22. Забезпечення прав телеглядачів і радіослухачів

Не ясно, про які права глядачів і слухачів тут ідеться.

Не ясно, з якою метою Національна рада застосовує результати своїх досліджень. Так само неясно, чи витрати на такі дослідження покриватимуться за рахунок будь-яких бюджетних асигнувань, передбачених у статті 25.

Популярність програм – це звичайно те, що має цікавити насамперед телерадіомовників, а надто, якщо вони діють на комерційних засадах і мусять доказувати рекламодавцям, що їхні послуги привертають увагу аудиторії.

Не ясно, чи це положення має на увазі щось більше, ніж розгляд скарг на зміст конкретних програм чи послуг. Нехай там що, але Національна рада не мала б утручатися в сферу розсуду ліцензіатових редакторів; скарги брати до розгляду слід було б тільки тоді, коли вони стосуються саме до питань, що спадають до регуляторної юрисдикції.

Розділ IV
ОРГАНІЗАЦІЯ ДІЯЛЬНОСТІ НАЦІОНАЛЬНОЇ РАДИ

Було б корисно встановити мінімальну частоту засідань Національної ради (скажімо, принаймні 6 разів на рік).

Перелік містить посилання на ліцензії провайдерів програмних послуг, які не мають, як ми вже зазначали були, бути об’єктом регулювання. Більш того, у положенні йдеться про затвердження пакетів програм, що наводить на думку про неприпустиме втручання в законну незалежність редакційної політики телерадіомовника. Ми рекомендували б цей (дев’ятий) підпункт виключити.

Чи означає «відкрите засідання», що будь-хто може бути на ньому присутній?

Передбачений кворум – шестеро (з восьми) членів – видається надто великим. Чи бувають через нього проблеми на практиці? Якщо так, то його було б слід знизити.

Знову ж таки, практична реалізація цієї норми може виявитися заскладною і призводити до зупинок у процесі прийняття рішень через блокування ухвал. Як альтернативний вихід можна передбачити ухвалення рішень більшістю присутніх і надання голові права вирішального голосу.

Стаття 25. Фінансове забезпечення Національної ради

Варто було поміркувати, чи не час уже самій телерадіомовній галузі починати брати на себе якісь витрати на регулювання її самої – наприклад, шляхом внесення ліцензійних платежів прямо до бюджету Національної ради.

Не ясно, чи п’ять перелічених бюджетних програм охоплюють всі обов’язки Національної ради (скажімо, дослідження чи нагляд за телерадіомовної діяльністю під час виборів). Якщо це на практиці веде до появи труднощів, тоді це положення було б слід переглянути.

Формування бюджету на щорічній основі може бути причиною появи проблем внаслідок політичного тиску і контролю, і зокрема тоді, коли до влади приходить новий уряд, який не брав участі у призначенні діючих членів Національної ради. Мало б сенс поміркувати над доцільністю виділення бюджетних коштів під плани роботи на майбутній – можливо, й трирічний – період.

Стаття 26. Місцезнаходження Національної ради