АНАЛІЗ І КОМЕНТАРІ
ДО
ЗАКОНУ УКРАЇНИ

про внесення зміни і доповнень до Закону України
«Про телебачення і радіомовлення»

( Відомості Верховної Ради України ( ВВР ), 2006 р. ,
№  18, стор .   155)

Д-р Кароль Якубович
і
Ів Саломон

Січень 2007 р.

Цей огляд було підготовано для Відділу з питань ЗМІ Ради Європи на запит українських органів влади.

Він складається із чотирьох частин:

• Передмови, у якій коротко охарактеризовано ті правові рамки в системі загальнодемократичних цінностей і прав людини, у межах яких треба розглядати такий закон про телебачення й радіомовлення, виділяючи загальні цінності й ідеали, яким має бути присвячений закон;

• Загальних коментарі, що вказують на загальні особливості системи, що має бути створена на підставі цього законопроекту, і загальних міркувань щодо його сумісності з європейськими стандартами й потребами української демократії й людей;

• Загального аналізу, що містить загальні рекомендації щодо цього закону;

• Докладних зауважень до окремих статей законопроекту.

ВСТУП

Свобода вираження поглядів

Відправною точкою Закону про телебачення й радіомовлення має бути концепція свободи вираження поглядів і інформації, на створення умов для реалізації якої його має бути зорієнтовано. Міжнародні організації й судові органи у своїх документах підкреслюють, що свобода вираження поглядів і інформації – основоположне право людини. На своїй найпершій сесії в 1946 р., Генеральна Асамблея Організація Об'єднаних Націй ухвалила Резолюцію 59 (I), що проголошує наступне:

Міжнародний пакт про цивільні й політичні права («МПЦПП») – договір, ратифікований Україною в листопаді 1973 р., що має для неї обов'язкову силу – гарантує право на свободу переконань і вираження поглядів у термінах, дуже схожих із Загальною декларацією прав людини (ст. 19). Україна, будучи державою-членом Ради Європи з 1995 р., є також стороною Європейської конвенції про права людини, що гарантує свободу вираження поглядів у статті 10.

Європейський Суд з прав людини дотримується думки, що...

Як відзначено в процитованих уривках, свобода вираження поглядів має першорядне значення як сама по собі, так і як наріжний камінь, на який опираються всі інші права людини. Демократія може процвітати тільки в тих суспільствах, де вільний обмін інформацією й ідеями можливий і гарантований. Крім того, свобода вираження поглядів є критично важливою для розкриття й оприлюднення фактів порушення прав людини й оскарження таких порушень.

Стаття 10 (1) Європейської конвенції з прав людини проголошує:

Кожен має право на свободу вираження поглядів. Кожний має право вільно виражати свою думку. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без утручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних і кінематографічних підприємств.

Таким чином, законодавство про ЗМІ насамперед має бути орієнтоване на захист права людей на свободу вираження поглядів і накладати на державу зобов'язання створити структуру, що цьому сприяє.

Обмеження свободи вираження поглядів

Право на свободу вираження поглядів, за виняткових, у строгому тлумаченні слова, обставин, може бути обмежене. Однак, беручи до уваги його основоположний статус, ці обмеження мають бути точно і ясно передбачені відповідно до принципу верховенства права. Крім того, вони мають бути спрямовані на досягнення законної мети. Стаття 10 (2) ЄКПЛ пропонує для цього загальну формулу, встановлюючи, що:

«Здійснення цих свобод, оскільки воно пов’язане з обов’язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для охорони порядку або запобігання злочинам, для охорони здоров’я або моралі, для захисту репутації або прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду і є необхідними в демократичному суспільстві.»

Це положення інтерпретують як таке, що встановлює триєдиний критерій, який вимагає, щоб будь-які обмеження, по-перше, були встановлені законом, по-друге, мали законну мету й, по-третє, були необхідні в демократичному суспільстві.
Європейський Суд з прав людини вважає, що перша вимога буде виконана тільки в тому разі, якщо згаданий закон доступний і «сформульований з достатньою точністю для того, щоб громадянин міг регулювати свою поведінку.» По-друге, втручання держави ставити перед собою одну з цілей, перелічених у статті 10 (2); при цьому цей перелік – вичерпний, так що втручання, яке не ставить пере собою одної з цих цілей, буде порушувати статтю 10. По-третє, втручання має бути необхідним для досягнення одної з цих цілей. Слово «необхідний» означає наявність «нагальної соціальної потреби» для такого втручання. Причини, на які посилається держава для обґрунтування свого втручання мають бути «доречними й достатніми», і, крім того, держава мусить довести, що втручання було пропорційним поставленій меті.

Таким чином, будь-які передбачені в законопроекті обмеження на свободу вираження поглядів мають відповідати цим критеріям. Крім того, їх варто було б сформулювати як певні стандарти, обов'язкові для телерадіоорганізацій, а не як підстави для втручання уряду в право на свободу телерадіомовлення. Якщо телерадіомовники не будуть відповідати таким стандартам, то реагувати має держава – в особі Національної ради з питань телерадіомовлення, а не уряд, однак насамперед це питання відповідальності самих телерадіомовних організацій.

Ліберальна демократія

Законодавство про телебачення й радіомовлення варто також розглядати як складову частину правової структури демократії і як засіб її зміцнення. Представницька демократія сягає своєї найвищої форми в системі ліберальної демократії, у якій можливість виборних представників здійснювати свої повноваження з ухвалення рішень підпорядкована верховенству права й звичайно стримана конституцією, яка робить акцент на гарантіях захисту прав і свобод людини, і накладає обмеження на керівників і на міру, до якої більшість може реалізувати свою волю всупереч на праву меншості.

Ліберальні демократії також вирізняє терпимість і плюралізм, що дає змогу вельми різним суспільним і політичним поглядам - навіть тим, які вважають за крайні або маргінальні – не тільки співіснувати, але й на демократичних засадах конкурувати за політичну владу.

Демократичний характер держави визначає ліберально-демократична конституція. Мета конституції часто розглядається як обмеження влади держави. Ліберальна демократія підкреслює важливість розподілу влади, незалежності судової гілки й системи стримувань і противаг між гілками влади. Державна влада здійснюється легітимно тільки відповідно до норм писаного права, сформульованих ув оприлюднених законодавчих актах, ухвалених і проведених у життя відповідно до встановленого порядку.

Це сприяє тому, що представницька демократія справно функціонує і створює сприятливі умови для свободи й самостійності ЗМІ.

Зміцнення демократії вимагає розподілу всіх її сфер (політичних, громадянських і економічних співтовариств, державного управління й верховенства права) в ім'я досягнення належного розподілу влади, належної дії всіх сил компенсації й звільнення економіки від прямого політичного контролю. Те ж саме справедливо й у випадку ЗМІ. Демократія вимагає існування сильного громадянського суспільства, здатного чинити опір експансіоністським тенденціям політичного суспільства й державного апарата, які завжди, щойно одержують шанс, прагнуть дедалі більше контролювати соціальне й громадське життя. Якщо ця умова задоволена, то тоді може виникнути незалежна громадська сфера поза контролем політичних діячів і/або державного апарата як соціальний простір, у якому можуть формуватися незалежні ЗМІ, що діють як елемент не політичного, а громадянського суспільства.

Свобода ЗМІ

Гарантія свободи вираження поглядів особливо застосовна до ЗМІ, включаючи як приватних, так і суспільних телерадіомовників.
У Декларації про свободу вираження поглядів і інформації (1982 р.) держави-члени Ради Європи заявили, що в царині інформації й ЗМІ вони прагнуть, окрім іншого, існування широкого розмаїття незалежних і самостійних ЗМІ, здатних відображати розмаїті ідеї і думки.
З огляду на їхню фундаментальну роль в інформуванні громадськості, ЗМІ в цілому заслуговують особливої гарантії. Як уважає Європейський суд,

[Пресі] …належить поширювати інформацію та ідеї щодо справ, які становлять суспільний інтерес. Крім того, що вона має передавати таку інформацію й ідеї: загал також має право їх одержувати. Якби це було інакше, преса була б неспроможною відігравати у суспільстві свою життєво важливу роль «сторожового собаки».

ЗМІ відіграють істотну роль у демократичному суспільстві. Але однією з передумов для цього є те, щоб держава (тобто ні центральні, ні місцеві органи влади) не контролювали будь-які ЗМІ. Інакше буде порушений чільний принцип ліберальної демократії, а саме принцип обмеження влади держави, а ще виявиться фальсифікованою роль ЗМІ: коли їх контролює держава, тоді вони стають придачею державного апарата, а не реалізацією функції цивільного суспільства. Внаслідок цього порушується розподіл влад й рівновага між ними, і демократія не може функціонувати належним чином.

Плюралізм ЗМІ

Важливою метою регулювання в галузі телебачення й радіомовлення має стати просування плюралізму й розмаїтості в діапазоні радіочастот. Ці частоти є суспільним ресурсом і мають використовуватися на благо суспільства, важливим елементом якого виступає право громадськості одержувати інформацію й ідеї з різних джерел. І, нарешті, будь-які органи з регуляторними повноваженнями в цій галузі мають бути незалежні від уряду.

Необхідність сприяти плюралізмові в ЗМІ стосується самої суті права громадськості одержувати інформацію. Як заявив Європейський суд з прав людини, «[Поширення] інформації й ідеї, що становлять загальний інтерес […] не може бути дієвим, якщо воно не буде спиратися на засади плюралізму.»

Зобов'язання сприяти плюралізму ЗМІ має на увазі не тільки існування гарантій проти необґрунтованого втручання з боку держави, але й те, що на досягнення цієї мети держава повинна здійснювати цілеспрямовані заходи. Держави не можуть накладати такі обмеження, які б призводили до неналежного уповільнення чи звуження розвитку телерадіомовного сектора і водночас були б зобов'язані формувати системи, що забезпечують здоровий розвиток радіомовного сектора, причому так, щоб цей розвиток відбувався в найбільш сприятливий для розмаїтості й плюралізму спосіб.

Суспільне телерадіомовлення

Важливе сприяння плюралізму в засобах мовлення можуть надати «суспільні» телерадіомовники, статус і установчі документи яких зобов'язують їх формувати програми, що відповідають потребам різних груп суспільства. З цієї причини цілий ряд міжнародних документів підкреслює значення суспільних телерадіомовників і їхнього внеску в сприяння розмаїтості й плюралізму.

Резолюція № 1: Майбутнє суспільного телебачення і радіомовлення, ухвалена 4-ою Конференцією міністрів держав-членів Ради Європи з питань політики в галузі ЗМІ (Прага, 1994 г), відзначає важливість суспільного телерадіомовлення для прав людини й демократії взагалі, а також ролі суспільного телерадіомовлення в забезпеченні форуму для всебічного громадського обговорення, інноваційного програмного наповнення, не контрольованого ринковими силами, і підтримки місцевої продукції. З урахуванням зазначених життєво важливих ролей, резолюція містить рекомендацію державам-членам гарантувати існування принаймні одного комплексного, доступного для всіх «суспільного телерадіомовника».

У своїй Рекомендації № R (96) 10 «Про гарантії незалежності суспільного телерадіомовлення», Комітет Міністрів РЄ рекомендує, щоб уряди держав-членів включили у своє національне законодавство або нормативні акти, що регламентують діяльність організацій суспільного телерадіомовлення, положення, які гарантують їхню редакційну незалежність і інституційну самостійність. У Декларації 2006 р. «Про гарантії незалежності суспільного телерадіомовлення в державах-членах» Комітет Міністрів...

«шкодує з приводу певних подій у кількох державах-членах, що свідчать про тенденцію до ослаблення гарантій незалежності суспільного телерадіомовлення або зменшення вже досягнутого ступеня незалежності, і висловлює стурбованість у зв'язку з повільними темпами або незначним прогресом, досягнутим у деяких інших державах-членах для забезпечення існування незалежного суспільного телерадіомовлення – або внаслідок неадекватності регуляторної структури, або незастосування на практиці існуючих нормативно-правових актів.

Можливо, це звернення варто відносити й на адресу України.

ЗАГАЛЬНІ КОМЕНТАРІ

Законодавчий підхід до телерадіомовлення

Для України звичним є ділити законодавство про телебачення й радіомовлення на велике число законодавчих актів, і посилання на деякі з них є в статті 3. Внаслідок цього з багатьох елементів, що погано пасують одне до одного, сформовано правову базу, якій не вистачає послідовності і повноти. У разі, якщо розроблятимуть новий закон про телебачення і радіомовлення, слід би було зважити доречність створення всеосяжного сучасного законопроекту, у якому б усі ці питання було врегульовано у логічно узгоджений спосіб. Наприклад, як стаття про суспільне телерадіомовлення, так і статті про Національну раду з питань телебачення й радіомовлення й про ліцензування, могли б бути розширені до розділів, присвячених відповідним предметам, що, таким чином, усунуло б потребу в окремих законах. Крім того, і цей Закон, і Закон України «Про Національну Раду з питань телебачення й радіомовлення України» не містять яких-небудь санкцій, що враховували б специфіку телерадіомовлення. Внаслідок цього в Ради немає повноважень для боротьби з порушеннями закону, а інші органи можуть ігнорувати або порушити обидва закони цілком безкарно.

Якщо цього не зробити, то – як і досі – різні закони зазнаватимуть змін у різний час, відповідно до різних планів і цілей, а несуперечливої структури бракуватиме і далі, що створюватиме труднощі і для державних органів влади, і насамперед для самих мовників.

Наприклад, внести належні зміни в існуючий закон і видалити з нього статті, що стосуються до державних телерадіомовних компаній неможливо доти, доки не ухвалено закон про організації суспільного телерадіомовлення. Як ми вже тут стверджували, державне телерадіомовлення не сумісне з демократією.

Сфера дії Закону

Відповідно до преамбули Закон «регулює відносини, що виникають у сфері телевізійного та радіомовлення на території України». На розвиток цього положення стаття 2 говорить, що закон поширюється на «на відносини між суб'єктами діяльності в галузі телебачення і радіомовлення». Сам термін «суб'єкти телерадіомовної діяльності» у законі не визначений. Однак, за аналогією з визначенням «суб'єктів інформаційної діяльності» у статті 1, це визначення можна розуміти як застосовне й до поширення програм і передач. Але таке тлумачення було б необґрунтованим, оскільки закон може деякою мірою регулювати тільки зміст програм, фактично трансльованих для прийому широкою публікою, а сфера виробництва програм повинна перебуває поза сферою дії цього закону.

Крім того, відповідно до статті 2, цей закон застосовується до «організацій, які знаходяться за межами країни і діють відповідно до законодавства інших держав, […] виключно в частині регулювання порядку розповсюдження їх програм і передач на території України». Ця норма закону може вступати в протиріччя зі свободою прийому, яка є фундаментальним принципом європейських правовідносин у сфері транскордонного телебачення. До того ж це суперечить пунктові 1 статті 42, в якому сказано, що телерадіопередачі, здійснювані відповідно до Європейської конвенції про транскордонне телебачення, обмеженню не підлягають. Цю очевидну колізію необхідно усунути.

Закон в основному регулює традиційне аналогове телерадіомовлення, а елементів, що мають відношення до цифрового, у ньому мало. Ці елементи закладають якусь, проте далеко не достатню основу для переходу на цифрове мовлення, який Україна, поряд із іншими європейськими країнами, повинна буде завершити до 2015 року, оскільки потому аналогові частоти для мовлення більше не підпадатимуть під гарантії Міжнародного союзу електрозв'язку.

Структура телерадіомовної системи

Відповідно до статті 11 цього закону й до статей 13-18, телерадіомовна система має складатися з кількох сегментів:

• державних мовних компаній, включаючи зокрема НТКУ й НРКУ;

• організації(-й) суспільного телерадіомовлення

• приватних (комерційних) мовних компаній

• громадських радіомовних організацій (тобто неприбуткових організацій, засновуваних з метою задоволення інформаційних потреб територіальних громад);

• комунальних радіомовних організацій (тобто радіомовних організацій, засновуваних місцевими органами самоврядування при участі місцевої громади, принаймні половина установчого фонду яких належить громаді).

Це, загалом, цікавий підхід, що, можливо, свідчить про бажання створити плюралістичний радіомовний кін, із суспільним мовленням, громадськими й комунальними станціями, що ведуть мовлення в інтересах громадського суспільства.

Однак, за винятком державного телерадіомовлення, діяльність інших сегментів цей закон не регулює. Окрім визначень, наведених у статті 1 і поодиноких статей, їм присвячених, закон мовчить, а надто щодо громадських і комунальних мовників. Ніякої згадки про них немає й у положеннях про ліцензування. Власне кажучи, жодної впевненості в тому, що ці два сегменти існують у дійсності, немає. Суспільного ж телерадіомовлення ще не створено, та й закону про суспільне телерадіомовлення, передбачене в статті 3, немає.

Тому насправді відповідно до цього закону можуть функціонувати тільки два сегменти – державні й комерційні станції.

Це – причина для дуже серйозного занепокоєння. Подальше функціонування державних станцій подовжує існування командно-планової структури радіомовлення, якій немає місця в демократичному суспільстві. У жодному демократичному суспільстві держава не контролює компанії, що ведуть мовлення на широкі верстви населення країни (хоча може керувати компаніями іномовлення).

Крім того, «комунальні телерадіоорганізації», відповідно до статті 16, створюються органами місцевого самоврядування, тобто місцевими політичними діячами. Принаймні половина їхнього статутного фонду має перебувати у власності місцевої громади, тобто місцевих жителів, але насправді всю цю ідею можна розцінити як запрошення місцевим олігархам вступити, поряд з місцевими органами самоврядування, у володіння цими станціями. Тоді такі станції будуть голосом не громадянського суспільства, а лише місцевого істеблішменту.

Роль держави й уряду в сфері телерадіомовлення

Цей закон відводить державі й державній владі надмірно сильну роль у радіомовленні. Свідченням цього є насамперед подальше збереження державних мовних компаній (див. Рекомендації під рубрикою «Структура телерадіомовної системи» вище), і статті 4 і 7, згідно з якими держава відповідальна фактично за все те, що відбувається в сфері телерадіомовлення.

У цьому смислі, статті 4 і 7 не тільки містять внутрішні суперечності (у тому сенсі, що деякі функції в них покладають на державу й у той же час міститься положення про розроблювальний незалежним органом з питань телебачення й радіомовлення національний план розвитку телерадіоінформаційного простору, якому державне регулювання має відповідати). Їм також суперечить стаття 5 (незалежність мовних компаній).

Положення, подібні до тих, що містяться в статті 7.2 – свідчення старого підходу, відповідно до якого саме державі слід піклуватися про все. Насправді ж, держава має відгравати обмежену роль – в тому сенсі, що, як правильно проголошено в статті 7.1, все має регулювати законодавство, ухвалене Парламентом, але оперативне регулювання мають здійснювати незалежні регулювальні органи в сфері радіомовлення й телекомунікацій. Водночас вони надають державі правові підстави для потенційного втручання в усе, що відбувається в галузі телерадіомовлення. Такої можливості вона не мусить мати.

Політика протекціонізму й відповідність європейським стандартам

Україна – держава-член Ради Європи. Хоча вона й не ратифікувала Європейської конвенції про транскордонне телебачення, але підписала її і підтримує політику Ради Європи, спрямовану на забезпечення свободи міжнародного телерадіомовлення.

Тим не менш, у законі (п. 1 статті 4) зафіксовані прямо виражені положення про протекціоністську політику, але немає практично жодного елемента, що вказує на участь у створенні загальноєвропейського телерадіомовного простору.

Закон дає визначення, але не регулює, практики суборенди каналів – основного шляху для передачі ліцензованих каналів у розпорядження іноземних компаній, що надають програмні послуги. Варто однозначно заявити, що будь-хто, що так учинив, буде позбавлений своєї ліцензії на мовлення.

Норми українського законодавства і Європейського Союзу

У цьому законі не зроблено бодай найменшої спроби інкорпорувати в нього регламенти ЄС. Цей очевидний політичний вибір суперечить заявленому намірові дотримувати про-європейської орієнтації. У цьому огляді ми не вказуватимемо на невідповідності між цим законом і регламентами й нормами ЄС щодо ЗМІ, але немає сумніву в тому, що будь-який порівняльний аналіз відповідності цього закону зазначеним нормам виявив би в ньому істотні недоліки.

Ліцензування

Запропоновані процедури ліцензування містять забагато приписів, що стосуються до умов ліцензування (наприклад, сітка мовлення, перелік осіб, які є членами правління), і зокрема тих ліцензій, які видаються не на конкурсних засадах. Сітки мовлення міняються постійно через зміни в смаках аудиторії, і в силу того, що договори на придбання програм можуть передбачати часові обмеження. У кожному разі, ліцензії, які видаються не на основі конкурсу, варто було б зробити об'єктом спрощеного регулювання; організації, що їх одержали, не займають цінної частини радіочастотного спектра й мали бути в змозі гнучко змінювати програмне наповнення, дотримуючись меншої кількості застосовуваних обмежень.

У той же час, існує деяка неясність щодо конкурсної процедури ліцензування, а це значить, що потенційні ліцензіати не обов'язково змагатимуться в однакових умовах. Національна рада має занадто багато можливостей для того, щоб із самого початку «підправити» процедуру на користь претендентів, які користуються прихильністю з якихось політичних або інших мотивів. І знову ж таки, бракує критеріїв прийнятності заяви на видачу ліцензії від провайдера програмної послуги. Крім того, підстави, на яких Національна рада може затвердити або відмовитися від затвердження змін до ліцензії (у перекладі документа - «переоформлення») так само не викладені й тому можуть бути суб'єктивними й довільними.

Цифрове телерадіомовлення

У Законі не бачимо ясної вказівки на державну політику щодо переходу на цифрове мовлення. З огляду на те, що 2015 року Європа готується відмовитися від аналогового мовлення, вкрай важливо братися до відповідного планування з метою забезпечити всім існуючим телерадіомовним організаціям здатність вчасно перейти на цифрове мовлення. Витрати, пов'язані з переходом на цифрове мовлення, дуже високі, тому треба розглянути шляхи, які б спонукали аналогових мовників до змін – можливо, у вигляді таких стимулів, як зниження суми ліцензійних платежів або виділення додаткових (цифрових) частот. Було б непогано також подумати про інформування загалу про те, що аналогові телеприймачі в майбутньому не будуть працювати без спеціальної телеприставки. Особливо варто поміркувати про гарантії для менш захищених категорій – наприклад, людей похилого віку й інвалідів.

Відповідальність

Відповідальність за дотримання його вимог Закон пропонує покладати на широке коло людей і організацій і зокрема – що викликає особливе занепокоєння – на персонал телерадіомовних компаній. Це неправильно: ліцензіатом є телерадіомовна компанія й саме вона має прямі відносини з регулятором. Тому саме телерадіомовника слід уважати за відповідального, коли йдеться про дотримання вимог і забезпечення відповідності всіх програм і передач вимогам його ліцензії й закону.

Хоча дотримання законних вимог і справді може бути предметом трудової угоди між телерадіоорганізацією і її персоналом, але його не слід робити предметом регулювання загального закону або закону про телебачення й радіомовлення. Єдина юридична особа, якій би Національна рада мала висувати претензії, – це ліцензіат, тобто телерадіомовна організація.

ЗАГАЛЬНА ОЦІНКА

Щоб цей Закон слугував українській демократії й більшою мірою наближався до європейських стандартів, сформульованих у цілому ряді відповідних документів Ради Європи, його було б слід ретельно переглянути, усуваючи згадані вище недоліки.

ДЕТАЛЬНІ КОМЕНТАРІ

Преамбула

У тексті можна було б згадати кілька додаткових цілей закону, включаючи такі, як свобода вираження поглядів і інформації, свобода й плюралізм ЗМІ, і сприяння демократії.

У ньому також могло бути згадування про те, що завдання радіо й телебачення полягає в тому, щоб надавати інформацію, гарантувати доступ до культури й мистецтва, полегшувати доступ до знань і досягнень науки, забезпечувати розваги й сприяти національному виробництву аудіовізуальних творів.

Розділ I.
ЗАГАЛЬНІ УМОВИ

Стаття 1. Визначення

У цій статті дані визначення багатьох термінів, які надалі так і не використовуються в основній частині тексту - наприклад, «суборенда каналу», або «соціальне ціловано». Тут потрібно навести визначення тільки основних термінів, які використовуються в нормах, що містяться в законі.
Багато хто з визначень самоочевидні й тому немає потреби їх давати.

Стаття 2. Сфера дії

Як було зазначено вище, сферу дії варто обмежити діяльністю телерадіомовників, кабельних телевізійних компаній і т.д., в галузі пакетування й передачі програмних послуг і не визначати так, щоб вона потенційно охоплювала виробництво програм.
Будь-яке посилання на те, що цей закон застосовується до іноземних телерадіомовників, варто вилучити. Юрисдикція України на них не поширюється.

Стаття 3. Законодавство про телебачення й радіомовлення

У цій статті не згадані деякі інші закони, застосовні до телерадіомовлення, включаючи Закон «Про рекламу», а також Закон України «Про захист економічної конкуренції», які надалі згадуються в самому законі (див. стаття 8).

Стаття 4. Основи державної політики в області телерадіомовлення

Майже кожний абзац цієї статті починається зі слів «держава …»... Створюється враження, що в сфері телерадіомовлення все відбувається завдяки діяльності органів державної влади. Насправді ж, державній владі в галузі телерадіомовлення належить мати обмежені повноваження, особливо якщо - як рекомендовано вище - державні телерадіомовні компанії буде ліквідовано. Зазначені основи державної політики, затверджені Парламентом, варто було б представити у вигляді стандартів і цілей, яких прагнуть усі, хто діє в сфері телерадіомовлення, а не тільки держава.

Пункт 1

Його варто навести в іншому формулюванні - як принцип пропаганди української культури й аудіовізуальної продукції. Україна - держава, що підписала (хоча ще не ратифікувала) Європейську Конвенцію про транскордонне телебачення, що проголошує принцип вільного й безперешкодного поширення міжнародних телевізійних програмних послуг. «Протекціонізм» стосовно інших держав-сторін Конвенції із цим принципом несумісний.

Пункт 2.

Хоча, звичайно, зазначені цілі заслуговують схвалення, їх не варто було б характеризувати як область докладання зусиль держави. Державна влада має, природно, діяти задля досягнення цих цілей, але їх треба вважати правами людини, що належать кожній особі, незалежно від чого-небудь ще. І обов'язком мовників, і особливо державних/суспільних, є дотримання таких прав людини й задоволення відповідних потреб.

Пункт 3.

Без коментарів, див. вгорі загальні зауваження до цієї статті.

Пункт 4.

Цей пункт дає підстави припускати, що держава може перешкоджати прямому прийому передач транскордонного телерадіомовлення, якщо воно не здійснюється мовою меншини або регіональною мовою. Звичайно ж, це геть неприпустимо. Цей принцип варто перефразувати так, щоб гарантувати вільний прийом усього транскордонного ціловано, незалежно від використовуваної мови.

Пункт 5.

Без коментарів, див. вгорі загальні зауваження до цієї статті.

Пункт 6.

Це має бути роллю всієї української держави, а не тільки уряду. У Законі варто також гарантувати право на свободу вираження поглядів.

Пункт 7.

Уряд позбавлений якої-небудь можливості досягти цієї мети, оскільки це є обов'язком незалежної Національної Ради з питань телебачення й радіомовлення.

Пункт 8.

Законодавство приймає Парламент, а не уряд.

Пункт 9.

Це просте, на перший погляд, положення настільки нечітке, що може бути небезпечним, оскільки може закладати основу для створення монополій, якби його тлумачити як неможливість існування, наприклад, двох новинових або спортивних каналів, або навіть двох універсальних телевізійних каналів, тому що вони будуть займатися «тим же самим видом діяльності», а це дане положення забороняє. Його тому варто переглянути, чітко роз'яснивши, що саме воно регламентує, і давши зрозуміти, що воно не перешкоджає конкуренції між різними мовниками в тій же самій області або категорії.

Стаття 5. Свобода діяльності телерадіомовних організацій

Без коментарів. Ці принципи варто тільки підтримати.

Стаття 6. Неприпустимість зловживання свободою діяльності телерадіоорганізацій

Цю статтю варто переглянути так, щоб вона формулювала загальновизнані стандарти, а не давала підстави підозрювати телерадіомовників у прагненні зловживати своєю свободою в протиправних цілях. Такий підхід сковує ініціативу в тому розумінні, що спонукує телерадіомовників робити тільки те, що чітко дозволено законом, і утримуватися від усього, що могло б бути витлумачене як зловживання свободою.

Пункт 1.

Це положення суперечить пунктові 2 статті 5, а саме тому, що телерадіомовники незалежні при виборі змісту своїх програм. Воно зобов'язує кожного телерадіомовника транслювати повідомлення про будь-які офіційні заяви партій урядової коаліції, хоч би якими незначущими вони були й аж ніяк не стосовними до інтересів аудиторії (наприклад, телерадіомовник в одній області буде зобов'язаний транслювати повідомлення, що стосуються до зовсім інших областей). Це дає можливість політичним партіям в уряді - і тільки їм - право автоматично одержувати час в ефірі на всіх радіостанціях, а також вимагати, щоб всі їхні зустрічі, прес-конференції й інші події висвітлювалися всіма радіо й телевізійними станціями. Таким чином, усі радіо й телевізійні станції стали б покликачами партій, що стоять при владі.

Це положення було б треба переглянути, установивши, що телерадіомовникам слід передавати достовірну інформацію про події в суспільному житті, висвітлюючи діяльність як правлячих, так і опозиційних партій, а також неурядових організацій і організацій громадянського суспільства.

Пункт 2.

У цілому, ці принципи цілком стандартного характеру й не вимагають яких-небудь коментарів. Однак, заборона на «необґрунтований показ насильства» є надмірною і нереалістичною. Пункт 1(b) статті 7 Європейської конвенції про транскордонне телебачення проголошує, що телерадіомовники не мають «приділяти безпідставну увагу насильству (give undue prominence to violence)». Цей принцип можна було відобразити й у цьому пункті.

Пункт 3

Без коментарів.

Пункт 4

Відповідальність за зміст програм завжди має покладатися на телерадіомовників, за винятком випадків, коли вони зобов'язані відповідно до закону передавати певний офіційний матеріал - наприклад, засідання парламенту. Будь-які винятки із цього правила варто прямо викласти в цьому законі.

Стаття 7. Державне управління й регулювання в області телебачення й радіомовленняй

Пункти 1, 3-5.

Без коментарів.

Пункти 2 і 6

Не ясно, якими реальними повноваженнями відносно телерадіомовлення володіють Кабмін і органи місцевого самоврядування. Той принцип, що повноваження органів влади визначаються законодавством, сам по собі правильний, але його варто доповнити положенням про те, що державні органи влади можуть уживати заходи щодо телерадіомовлення тільки на підставі норм законодавства.

Стаття 8. Захист економічної конкуренції в сфері телерадіомовлення

Які заходи Україна бажає реалізувати для обмеження концентрації ЗМІ – це питання її політичного вибору. Заходи, що передбачаються в цій статті, не суперечать Рекомендації № R (99) 1 Комітету Міністрів Ради Європи «Про заходи сприяння плюралізму ЗМІ».

Можна, однак, було б припускати, що політика, спрямована на підтримку українського телерадіомовлення й аудіовізуальної продукції, могла б включати заходу щодо створення сильних українських телерадіомовників, здатних конкурувати на національному і європейському ринках. Внаслідок надмірних обмежень українські телерадіомовники можуть опинитися в становищі занадто слабких і недостатньо фінансованих для того, щоб успішно конкурувати й захищати свою ринкову позицію.

Не ясно, чи застосовується правило «одна ліцензія на ефірне мовлення на сегмент ринку» також і до супутникових каналів. Телерадіомовники часто практикують розробку пакетів тематичних супутникових каналів. Якщо указане правило покликане запобігати такій практиці, то воно б діяло проти українських інтересів.

Пункт 1

Як визначається сегмент ринку? Максимум 35 % стосується до рекламного ринку, частки рекламної аудиторії або до загального числа існуючих телевізійних або радіомовних послуг? Очевидно, ця норма є якоюсь вказівкою для Антимонопольного Комітету (оскільки кількість ліцензій, якими може володіти один суб'єкт, обмежена в пункті 3), втім, не ясно, чому Комітет повинен застосовувати до телерадіомовлення якісь спеціальні норми, що виходять за рамки загального антимонопольного законодавства.

Пункт 2

При розробці й упровадженні в життя антимонопольних норм в галузі телерадіомовлення Антимонопольному Комітету України варто було б співпрацювати з Національною Радою.

Пункт 3

Правило «одна ліцензія на ефірне мовлення на сегмент ринку» варто переглянути й конкретизувати. Власне кажучи, підходящим компромісом, що сприяв би й плюралізмові, і життєздатній телерадіомовній галузі, могла б стати норма, що обмежує володіння 35 % доступних ліцензій (35 % запозичено з пункту 1).

Пункт 4

Не ясно, чи є застосування цієї норми відповідальністю Антимонопольного Комітету або Національної Ради.

Пункт 5.

Закон не мав би залишати відкритими двері для якихось додаткових обмежень на власність у телерадіомовних організаціях. Загальне антимонопольне законодавство не завжди може враховувати специфіку ЗМІ, тому краще мати галузеві регуляторні норми, повністю прописані в законі про телебачення й радіомовлення.

Цей пункт варто було б переглянути.

Стаття 9. Захист інтересів держави й національного телерадіовиробництва

Пункт 1.

Цей пункт несумісний з пунктом 1 статті 10 Європейської Конвенції про транскордонне телебачення, що у зв'язку з культурними завданнями Конвенції проголошує:

Кожна передавальна Сторона гарантує, де це можливо і в належний спосіб, що телерадіомовник у межах її юрисдикції застерігає для європейських творів більшу частку його годин трансляції, за винятком часу, призначеного для новин, спортивних подій, ігор, реклами, послуг телетексту й замовлення товарів за телерекламою. Беручи огляд на зобов’язання телерадіомовника забезпечувати глядацькій аудиторії можливість перегляду інформаційних, освітніх, культурно-розважальних програм, досягнення такого співвідношення має відбуватися поступово, на підставі підходящих критеріїв.

Українські твори – це, за визначенням, європейські твори.

Пункт 2

Без коментарів.

Стаття 10. Використання мов в інформаційній діяльності телерадіомовних організацій

У своїх коментарях до цих положень, а саме у Висновку щодо України ACFC/INF/OP/I (2002) 010), Консультативний комітет Рамкової Конвенції про захист національних меншостей заявив: «визнаючи, що Україна може на законних підставах зажадати ліцензування передач телерадіомовних підприємств і що потреба сприяти вживанню державної мови може бути одним із чинників, на які в цьому зв’язку братиметься огляд, цілковите вилучення вживання мов національних меншин на загальнонаціональних каналах суспільного мовлення й у приватних телерадіомовних секторах не сумісне зі статтею 9 Рамкової Конвенції, якщо зважати, крім іншого, на чисельність відповідної групи населення й на те, що велика кількість людей, що належать до національних меншин, мешкає за межами зон компактного проживання [...] Консультативний комітет визнає, що на практиці рівень гнучкості, послуговуючись тлумаченням статті 9, переважає в телерадіомовлення на загальнодержавному рівні й що, внаслідок цього, трансляція іншими мовами, крім державної, здається, сприймаєтся до певної міри терпляче, хоча й не заохочується, відповідними органами влади, коли йдеться про приватні телерадіокомпанії. Консультативний комітет покладає за важливе, щоб до внесення змін до відповідного законодавства було забезпечено максимальний рівень такої гнучкості».

Ця думка одержала підтвердження в Резолюції rescmn (2003) 5 «Про виконання Україною Рамкової конвенції про захист національних меншин» (прийнятій Комітетом Міністрів 5 лютого 2003 р. на 826-ому Засіданні заступників міністрів).

Це положення варто було б вилучити й переглянути. У випадках установлення (обґрунтованих) мовних вимог, варто вивчити можливість дозволити субтитрування як прийнятну (і дешевшу) альтернативу дублюванню.

Розділ II
СТРУКТУРА НАЦІОНАЛЬНОГО ТЕЛЕБАЧЕННЯ Й РАДІОМОВЛЕННЯ. ЗАСНУВАННЯ, РЕЄСТРАЦІЯ, ФІНАНСУВАННЯ Й МАТЕРІАЛЬНО-ТЕХНІЧНА БАЗА ТЕЛЕРАДІООРГАНІЗАЦІЙ

Стаття 11. Структура національного телебачення й радіомовлення України

Як було відзначено вгорі в загальних зауваженнях, частина цієї статті - «мертва буква», у тому розумінні, що ні суспільного телерадіомовлення, ні, ймовірно, ні общинних і комунальних віщальних компаній практично не існує.
Поки не прийнято окремого закона про суспільне телерадіомовлення, згадування про державних мовників варто вилучити й передбачити в прикінцевих і перехідних положеннях порядок перетворення цих організацій в організації суспільного мовлення.

Стаття 12. Заснування радіомовних організацій

Пункт 1

Цей пункт, що забороняє фізичним особам, які не є українськими громадянами, і іноземним юридичним особам засновувати телерадіомовні компанії, не сумісний зі статтею 10 Європейської конвенції про права людини, що закріплює за «кожним», а не тільки громадянами якої-небудь держави, право на свободу вираження поглядів, включаючи й шляхом телерадіомовлення. У цей пункт варто внести зміни.

Пункт 2

Заборона на заснування телерадіостанцій «органами державної влади й органами місцевого самоврядування, якщо рішення про їхнє створення або положення про них не передбачає повноважень засновувати телерадіоорганізації», не вирішує тієї проблеми, що органи державної влади не повинні створювати або управляти якими-небудь телерадіокомпаніями.
Заборона має охоплювати всі органи державної влади й органи місцевого самоврядування.
А от цілковиту заборону на створення телерадіокомпаній іноземними юридичними й фізичними особами варто було б вилучити, як, властиво, і повну заборону, застосовану до релігійних організацій, яка може виявитися несумісною з Європейською конвенцією про права людини.

Пункт 3

Положення, відповідно до якого «установчі та/або статутні документи суб'єкта господарювання, який має ліцензію на мовлення або претендує на отримання такої ліцензії, мають передбачати створення в складі органів його управління спеціального наглядового органу (редакційної заради тощо), половина складу якого призначається засновниками або власниками телерадіоорганізації, а половина обирається творчим колективом телерадіоорганізації», здається, накладає неприйнятне зобов'язання на власників телерадіомовних компаній, вільних у своєму виборі тих, кого вони прагнуть бачити серед керівників компанії. Така норма є втручанням у сферу керування приватними компаніями й до того ж, можливо, неефективною, оскільки установчі й статутні документи компанії можуть і не давати такій редакційній раді яких-небудь реальних повноважень.
Його потрібно переглянути.

Стаття 13. Державні телерадіоорганізації

Статтю 13 варто вилучити, як тільки буде прийнято закон про суспільне телерадіомовлення. Пункт 6 потрібно було б перенести до кінцевих і перехідних положень.

Стаття 14. Національна телевізійна компанія України й Національна радіомовна компанія України

Статтю 14 варто вилучити, як тільки буде прийнято закон про суспільне телебачення і радіомовлення. Пункт 6 було б треба перенести до кінцевих і перехідних положень.

Пункт 2

До прийняття закону про суспільне телерадіомовлення, співвідношення місць у Суспільних радах NTKU і NRKU варто було б змінити так, щоб по 4 члени призначалися від парламентських фракцій і від президента, а 9 - від національних об'єднань громадян.

Стаття 15. Телерадіоорганізації суспільного мовлення

Ця стаття могла б бути розширена до самостійного розділу про суспільне телерадіомовлення, так щоб не виникало потреби в прийнятті окремого закону з цього предмета.

Стаття 16. Комунальні телерадіоорганізації

Цю статтю варто було б вилучити, оскільки комунальні станції, створювані органами місцевого самоврядування й місцевими олігархами, не можуть бути частиною демократичної телерадіомовної системи.

Стаття 17. Приватні телерадіоорганізації

Без коментарів.

Стаття 18. Громадські телерадіоорганізації

Думка сприяти існуванню громадських телерадіокомпаній - сильний момент цього закону. Однак варто було б розробити положення цієї статті так, щоб вони створювали кращі умови для появи таких станцій, включаючи спеціальний режим ліцензування й систему підтримки для цих некомерційних станцій.

Стаття 19. Фінансування телерадіоорганізацій

Метод фінансування кожного сектора телерадіомовної системи варто було б передбачати окремо в положеннях, що стосується такого сектори.

Пункти 1 і 2

І в цих пунктах згадані «телерадіопрограми на замовлення» і «інформаційні послуги, надані телерадіоорганізаціями органам влади та управління». І такі програми, і послуги суперечать принципові редакційної незалежності мовників, установленому в пункті 2 статті 5. Такі схеми існувати не мають. Було б краще, якби органи державної влади надавали субсидії телерадіокомпаніям у спосіб, який не загрожував би їхній незалежності, а не «замовляли» програми або «інформаційні послуги». Такі замовлення є втручанням у роботу компанії, що заборонено пунктом 3 статті 5.

Пункти 3-5

Без коментарів.

Стаття 20. Матеріально-технічна база телерадіоорганізації.

Пункт 1

Без коментарів.

Пункт 2

Це положення, здається, указує на те, що технічні передавальні засоби, створені за рахунок державного фінансування, можуть бути передані в користування ліцензованим телерадіомовникам. Якщо це означає, що передача в користування з метою здійснення передачі сигналу відбувається на основі комерційного контракту, то це цілком прийнятно. Було б дивним, однак, якби це означало просто поступатися правами володіння на такі технічні засоби або устаткування приватним телерадіомовникам, що мають ліцензію

Пункт 3

Без коментарів.

Розділ III
РОЗВИТОК НАЦІОНАЛЬНОГО ТЕЛЕРАДІОІНФОРМАЦІЙНОГО ПРОСТОРУ. ЛІЦЕНЗУВАННЯ ТЕЛЕРАДІОМОВНИКІВ. ДЕРЖАВНА РЕЄСТРАЦІЯ СУБ'ЄКТІВ ІНФОРМАЦІЙНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В СФЕРІ ТЕЛЕБАЧЕННЯ Й РАДІОМОВЛЕННЯ

Стаття 21. Національний план розвитку телерадіоінформаційного простору

Пункт 1

Положення, що передбачає прийняття Плану розвитку, дуже схвальне. Варто вжити всіх заходів для того, щоб цей план дотримували всі органи влади, причетні до телерадіомовної політики.

Пункт 2

Треба, щоб План розвитку складався із трьох частин, причому щоб третя частина передбачала деталі переходу на цифрове мовлення. Вказівка на це вже міститься в пункті 7 статті 22.

Основні вимоги, перелічені в пункті 2 (b), не мали б бути затвердими, бо Раді слід дати змогу реагувати на ідеї й концепції, схвалені самими телерадіомовниками. Рада може давати загальні вказівки щодо того, програми якого формату вона вважає доцільними в конкретній області, залишаючи вибір такого формату на розсуд самих телерадіомовників, і бути готовою змінювати свої вимоги, якщо програмна концепція, заявлена претендентом на ліцензію, може зробити свій внесок у досягнення більшого плюралізму й вищої якості програмної пропозиції в даній області.

Пункти 3, 5 і 6

План доцільно розробляти в рамках консультацій з регулювальним органом з питань телекомунікацій, телерадіомовниками й іншими операторами. У Законі слід передбачити процедуру подання Плану Парламенту й дозволити Раді у випадку, якщо державні заходи не дають можливості виконати План, звертатися до Прем'єр-міністра й до Парламенту.

Стаття 22. Створення й розвиток каналів телемовлення, мереж мовлення й телемереж

Пункти 1-2, і 5-13

Без коментарів.

Пункти 3 і 4

Не ясно, як ці положення застосовуються з огляду на обов'язки Національної ради, викладені в статті 15 Закону «Про Національний раді».

Стаття 23. Ліцензування телерадіомовлення

Пункти 1, 6

Без коментарів.

Пункт 2

Це положення варто переглянути.

Пункти 3-5

Не ясно, чому потрібно ліцензувати «багатоканальне телерадіомовлення». Імовірно, йдеться про діяльність мультиплексного оператора, а ним може бути звичайний оператор телекомунікаційної мережі, не здатний впливати на програмне наповнення. Ліцензувати треба програмні послуги, передавані мультиплексом, а не функціонування мультиплекса власне. Інша річ, що залишаються невідрегульованими відносини між оператором мультиплексної мережі й телерадіомовниками, чиї послуги поширює мультиплекс, а також повноваження Національної ради в цій області. Закон не вказує, хто вирішує, які програмні послуги поширювати і яким мультиплексом. У різних країнах діють різні рішення, однак часто саме регулятивний орган ухвалює рішення щодо програмної пропозиції для конкретних багатоканальних мереж і виділяє програмні послуги на них.

Ще один момент, який вимагає роз'яснення, - це те, чи має кабельне мовлення, згадуване в пункті 8 як таке, що ліцензується на позаконкурсних засадах, стосунок до діяльності кабельної телевізійної компанії або просто до програмних послуг, які поширюються по кабельних мережах. Компаніям кабельного телебачення, які можуть бути звичайними операторами телекомунікаційних мереж, ліцензія не потрібна. Ліцензувати треба тільки нові, оригінальні програмні послуги, створювані самою кабельною телевізійною компанією або іншим суб'єктом.

Пункт 9

Це положення варто було б доповнити, передбачивши, що ліцензія не підлягає передачі без спеціального дозволу Національної ради, і будь-які дії, що дають можливість кому-небудь іще, крім ліцензіата, використовувати частоту з будь-якою метою, ведуть до анулювання ліцензії. Умовою передачі ліцензії мають бути докази, що переконають Національну раду в тому, що новий власник має фінансові кошти для забезпечення послуги й повністю відповідає всім умовам ліцензії.

Стаття 24. Заява на видачу (продовження) ліцензії на мовлення

Пункти 1, 3-6, 8-11

Без коментарів.

Пункт 2

Із заявою також варто було б надавати підтверджену документами інформацію про фінансові кошти в розпорядженні претендента, що доводить його здатність здійснювати ефірну трансляцію програмної послуги й забезпечувати адекватне фінансування для гарантованого діапазону і якості змісту.

Пункт 7

Чи досить одного місяця, щоб прийняти рішення, якщо знадобиться провести дослідження (наприклад, структури власності)?

Стаття 25. Конкурс на одержання ліцензії на мовлення

Пункти 1-3

Без коментарів.

Пункт 4

Шістдесят днів - це, здається, замалий термін для того, щоб претендент устигнув підготувати матеріали для істотної заяви на ліцензію.

Пункт 5

(e) Національна Рада, як бачимо, визначає особливості мовлення на каналі. Це означає характер програм? Якщо Національній раді слід визначати основні особливості нової послуги (наприклад, канал новин і поточних подій або радіостанція класичної музики), то закон повинен указувати Національній раді, якими критеріями їй треба керуватися, ухвалюючи такі рішення. Брак таких указівок відкриває дорогу зловживанням у системі ліцензування й уможливлює ухвалення рішень на ґрунті політичних переваг.

Пункти 6-13

Без коментарів.

Пункт 14 (c)

Це положення призведе до того, що перемагатимуть за замовчуванням найбагатші претенденти, і не заохочуватиме комунальних або інших дрібних компаній. Якщо тільки претендент може переконати Раду в тому, що в нього досить коштів, аби керувати компанією й забезпечувати послуги, то фінансові можливості понад цей поріг, критерієм ліцензування бути вже не мають. Те ж саме можна сказати й щодо управлінських і технічних критеріїв; слід установити якісний поріг, відповідність якому дозволяє Раді прийняти рішення щодо критеріїв програмного наповнення. Ключовим для прийняття рішень щодо ліцензування має бути якість і діапазон програм.

Пункт 15

У Законі немає достатньої визначеності щодо підстав, з яких видають ліцензії. Застосовуваним критеріям треба б бути ясними й однозначними для того, щоб уникнути потенційної упередженості (політичної або іншої) з боку Національної Ради.

Пункти 16, 17 і 19

Без коментарів.

Пункт 18

Претенденти мають точно знати заздалегідь, які саме положення будуть відбиті в умовах ліцензії. Зокрема в ліцензію слід включити ті вимоги щодо особливостей програмного наповнення, з яких Рада виходить, ухвалюючи рішення щодо надання ліцензії.

Стаття 26. Конкурсна гарантія

У статтю слід би додати положення про те, що гарантія переходить у бюджет держави, якщо переможний претендент не почне мовлення.

Стаття 27. Ліцензія на мовлення

Пункти 1, 2, 5-7

Без коментарів.

Пункт 3

Якщо ті ж самі програми передає більш ніж одна мережа, чому для цього треба одержувати більш як одну ліцензію? За таких обставин було б доцільно видавати тільки одну ліцензію, перелічивши в ній відповідні мережі.

Як зазначено вгорі, сітки міняються з кожним сезоном і не мають входити до умов ліцензії.

Пункт 4

Не ясно, чому для одержання ліцензії, надаваної поза конкурсом, треба вимагати подання програмної концепції.

Організаційні й фінансові зобов'язання не слід включати до умов ліцензії, бо ж вони залежать від змін: люди йдуть із організації, міняється кон'юнктура ринку. Не має сенсу чекати на внесення змін до ліцензію щораз, коли змінюється один із цих факторів. Те ж стосується членів керівних органів, які, ймовірно, також часто міняються.

Стаття 28. Програмна концепція телерадіоорганізації

Пункти 1, 7, 8 і 9

Без коментарів.

Пункт 2

Відповідно до Конвенції про транскордонне телебачення, аудіовізуальний продукт «національний» і «закордонний» треба змінити на «європейський» і «неєвропейський».

Як згадано вгорі, сітки мовлення не слід включати в умови ліцензії, оскільки вони міняються від сезону до сезону, залежно від результатів переговорів про укладання контрактів. Хоча має сенс зажадати надання взірцевої сітки мовлення як частини заяви на ліцензію, не слід очікувати від ліцензіатів точного дотримання такої попередньої сітки. Для цілей регулювання радше слід оцінювати жанри і якість програм.

Пункт 3

Необачно чекати, що власники ліцензії, виданої на позаконкурсних основах, а найчастіше така надається для ретрансляції, транслюватимуть універсальну сітку, включаючи новинові, публіцистичні програми, програми про культуру, мистецтво, науку, освіту й розваги. Хоча, звичайно, можна розраховувати на таку розмаїтість програм від телерадіомовників, що використовують аналоговий спектр для наземного мовлення, меншу рацію мало б того ж ждати, ліцензуючи кабельні, супутникові й цифрові послуги. Ми б також поставили під сумнів обґрунтованість сподівання на те, що всі радіостанції зможуть забезпечити такий широкий діапазон програм.

Пункт 4

Ми б сумнівалися в тому, що варто розраховувати на настільки високе співвідношення європейського й українського програмного продукту, і української музики зокрема. Ці співвідношення вище тих, що їх має на увазі європейське законодавство, і, можливо, трохи нереалістичні в країні, яка не має заки добре розвинутої і зрілої бази виробництва телерадіомовного продукту.

Пункт 5

Див. попередні коментарі з приводу формулювання стандартів програмного змісту. Заборона на «сцени, звернені до сексуальних інстинктів» – це набагато більш того, що вимагає Європейська конвенція, яка, забороняючи порнографію, дозволяє існування програм для дорослої аудиторії, за умови достатніх гарантій щодо неповнолітніх.

Пункт 6

Термін «брутальні слова й вислови» було б слід уточнити, щоб і телерадіомовники, і глядачі розуміли рамки цієї вимоги і щоб Національна рада не могла його тлумачити довільно.

Стаття 29. Залишення заяви на ліцензії без розгляду

Пункт 1

Формулювання підпункту (c) відкривають можливість для зловживань із боку якої-небудь групи, яка може подавати заяву на мовлення під іншою назвою. Ми рекомендуємо змінити формулювання так, щоб він передбачав залишення заяви без розгляду, якщо видача такої ліцензії порушувала б положення про структуру власності, застосовувані відповідно до цього закону (а саме, статті 8 і 12).

Пункти 2-4

Без коментарів.

Стаття 30. Відмова у видачі ліцензій на мовлення

Без коментарів.

Стаття 31. Плата за видачу, продовження й переоформлення ліцензії на мовлення й видачу дубліката ліцензії.

Пункти 1 і 2

Без коментарів.

Пункти 3 і 4

Слід би було розглянути можливості здійснеення оплати за ліцензування, переоформлення й т.д., просто на рахунок Національної ради з метою фінансування її діяльності. Важливість розробки механізму якоюсь мірою незалежного фінансування Ради обговорюємо в експертизі, присвяченій Законові про Національну раду. Це дозволило б створити механізм його фінансування на основі окупності.

Пункт 5

У цілому, цей закон не ставить якої-небудь ясної мети державної політики у зв'язку із припиненням аналогового мовлення. Допускаючи, що Україна має намір упорядкувати процес переходу на цифрове мовлення, слід подумати про шляхи заохочення існуючих телерадіомовників до переходу на нього. Один з можливих способів - відмовитися від стягнення ліцензійних платежів при переході з аналогового на цифрового мовлення.

Стаття 32. Видача ліцензії на мовлення

Пункти 1 і 2

Без коментарів

Пункт 3

Тут є певна невизначеність щодо умов оплати. Не ясно, з якої причини або за яких обставин Національна рада може прийняти рішення про інший порядок внесення платежів.

Стаття 33. Подовження ліцензії на мовлення.

Пункт 1

Дивно, що в законі нічого не сказано про те, на який термін може бути продовжено ліцензію, через що створюється враження, ніби подовження може здійснюватися нескінченно. Це зроблено навмисно?

Пункти 2 і 3

Ми хотіли б відзначити: передбачені терміни означають, що, як Національна рада вирішить не подовжувати дію ліцензії, то часу для повторного оголошення про наявність частот і видачі нової ліцензії до закінчення терміну дії старої не залишається. У таокму разі це означає відсутність передач в ефірі - тобто взагалі ніякої трансляції - протягом деякого часу.

Пункти 4-6 і 9

Без коментарів.

Пункт 7 (c)

Уже було сказано, що статті 9 і 12 не узгоджуються з Європейською конвенцією. Якщо йдеться про винятки, передбачені в статті 42, про це треба заявити прямо.

Пункт 8

Не ясно, чи має право телерадіомовник вести трансляції і далі, поки його скаргу його не розглянуть.

Стаття 34. Видача дубліката ліцензії

Пункти 1, 3-5

Без коментарів.

Пункт 2

Що саме слід вирішувати Національній раді? Це ж звичайна адміністративна процедура.

Стаття 35. Переоформлення ліцензії на мовлення

Пункти 1-5 і 8 - 15

Без коментарів.

Пункт 6

Див. попередні зауваження із проблем у статтях 8 і 12.

Пункт 7

Життєво важливо, щоб терміни, в які Національна рада має право відмовити в переоформленні ліцензії, були викладені ясно й повністю. У противному випадку виникає невизначеність і можливість суб'єктивних і упереджених дій з боку Ради.

Стаття 36. Термін дії ліцензії на мовлення

Без коментарів.

Стаття 37. Анулювання ліцензії на мовлення

Пункти 1-4 і 6

Без коментарів.

Пункт 5

Варто розглянути можливість видачі дозволу на передачу або поступку ліцензій, за умови попередньої згоди Ради й подання їй доказів того, що решта умов ліцензії будуть виконані. Телерадіомовлення – це бізнес, і заборона на передачу ліцензії позбавляє можливості купувати-продавати його (що є звичайною річчю для інших видів господарської діяльності). Взагалі, за умов дотримання обмежень на частку власності й задоволенні решти умов ліцензії (зокрема щодо програмного наповнення й технічних умов), яких-небудь заперечень щодо продажу бути б не мало.

(e) Щодо обмежень на іноземну частку в структурі власності ми висловлювалися вище.

Стаття 38. Державна реєстрація й ведення Державного реєстру

Не ясно, в чому мета або цінність реєстрації для організацій, що не має ліцензії на мовлення. Інакше ж, без коментарів.

Розділ IV.
ТЕЛЕБАЧЕННЯ Й РАДІОМОВЛЕННЯ В БАГАТОКАНАЛЬНИХ ТЕЛЕМЕРЕЖАХ. СИСТЕМИ КОЛЕКТИВНОГО ПРИЙОМУ. РЕТРАНСЛЯЦІЯ

Стаття 39. Мовлення в багатоканальних мережах.

Без коментарів.

Стаття 40. Ліцензування провайдерів програмної послуги

Пункти 1-3 і 8

Без коментарів.

Пункти 4 і 5

Тут не ясні підстави, на яких Національна рада повинен прийняти рішення. Такі критерії в законі варто викласти повно.

Пункт 7

Основну відповідальність за відповідність програмним стандартам, авторським правам і іншими законам має бути покладено на телерадіомовників, а не провайдерів програмної послуги. Тільки в тому разі, якщо джерелом передачі є організація за межами України (і, отже, не ліцензована Національною радою) така вимога можна ставитися перед провайдером.

Стаття 41. Системи колективного прийому

Пункти 1 і 2

Без коментарів.

Пункт 3

Хто буде контролювати дотримання цього положення?

Стаття 42. Ретрансляція телерадіопрограм і передач

Отут є суперечність з багатьма іншими положеннями цього ж Закону. Варто роз'яснити, що виняток для послуг, що відповідають Європейській Конвенції про транскордонне телебачення, має пріоритет перед іншими нормами закону. Було б корисно, якби це було заявлено десь на самому початку тексту закону.

Розділ V.
ОРГАНІЗАЦІЯ ТЕЛЕРАДІОМОВЛЕННЯ

Стаття 43. Початок радіомовлення.

Пункт 1

Було б краще для Національної Ради, якби повідомлення про початок мовлення вона діставала заздалегідь для того, щоб організувати моніторинг

Пункти 2-6

Без коментарів

Стаття 44. Кореспондентські пункти

Без коментарів.

Стаття 45. Акредитація творчих працівників телерадіоорганізації

Без коментарів.

Стаття 46. Вихідні дані

Без коментарів.

Стаття 47. Дозвіл на право використовувати програми або передачі інших телерадіоорганізацій.

Хто відповідає за контроль використання авторських прав? Ми рекомендували б, щоб цим опікувалися суди, а не Національна рада.

Стаття 48. Облік аудіовізуальних творів і порядок зберігання їхніх копій

Пункти 1 і 3-4

Без коментарів

Пункт 2

Варто було б здійснювати облік тільки основної інформації, яка дозволяє ототожнити програму; будь-яка інша інформація просто збільшує витрати й обтяжує телерадіомовників. У цьому разі, тема й імена авторів і ведучих не такі вже необхідні для ідентифікації програми.

Пункт 5

Варто викласти стандартний порядок оскарження.

Пункт 6

Тут варто дати посилання на положення про архів, що містяться в Законі про Національну Раду.

Стаття 49. Розповсюдження офіційних повідомлень та іншої обов'язкової інформації

Якщо України рухається від державного телерадіомовлення держави до суспільного, то ці положення варто продумати заново. Вимагати, щоб компанії суспільного телерадіомовлення передавали такий обсяг офіційної інформації являло б собою неприпустиме втручання в їхню редакційну незалежність, хоча держава могла б укладати контракти на передачі на платній основі. Утім, в той час як державні телерадіомовники в основному політично не безсторонні, для компаній суспільного мовлення надто важливо не тільки бути, але й сприйматися як пба олітично нейтральні. Транслювання великого обсягу матеріалів, що виходять з уряду, було б принаймні неможливим без того, щоб належною мірою не висвітлювати й погляди опозиції.

Пункт 2

Треба зазначити, які органи вповноважені приймати рішення в період особливих обставин, для того, щоб телерадіомовники напевно знали, хто має, а хто не має таких повноважень.

Стаття 50. Діяльність телерадіоорганізацій під час виборчого процесу

Без коментарів

Стаття 51. Мовлення в особливих обставинах.

Умови такого роду варто викласти в самому законі. Необхідно відзначити, що в особливих обставинах, включаючи й воєнний стан, дуже важливо, щоб телерадіомовники могли постачати точні новини й інформацію.

Стаття 52. Припинення мовлення

Без коментарів.

Стаття 53. Реклама

Норми, що стосуються до реклами на телебаченні й радіо, слід навести в цьому законі.

Стаття 54. Участь спонсорів у створенні телерадіопередач

Без коментарів.

Стаття 55. Анонси телерадіопередач.

Таки в цей закон варто включити норми законодавства про рекламу, що стосуються телебачення й радіо.

Розділ VI.
ПРАВА Й ОБОВ'ЯЗКИ ТЕЛЕРАДІООРГАНІЗАЦІЙ І ЇХНІХ ПРАЦІВНИКІВ

Стаття 56. Права телерадіоорганізацій

Право на доступ до інформації має бути викладене в Конституції України. Таке право варто підпорядкувати обґрунтованим обмеженням - наприклад, абсолютного права одержувати від комерційних установ інформацію, що містить комерційну таємницю, існувати не може.

Стаття 57. Редакційний статут телерадіоорганізації

У цій статті викладено, по суті, механізм саморегулювання. Ми сумнівалися б у його ефективності. На нашу думку, потенційні проблеми лежать в іншій площині – відсутність структурованості в середовищі телерадіомовників, погане дотримання норм і відсутність механізмів примусу в разі порушення статуту. Закордонна практика зводиться до того, що такі питання, контролює зовнішній регулятор (наприклад, Національна рада).

Стаття 58. Права творчих працівників і телерадіожурналістів

Ми б собі гадали, що творчі працівники й журналісти були б краще захищені, якби мали змогу звертатися по допомогу до зовнішнього регулятивного органа.

Стаття 59. Обов'язки телерадіоорганізацій

Без коментарів.

Стаття 60. Обов'язки творчих працівників.

Усі ці питання належать до сфери регулювання трудового права, а не закону про телебачення й радіомовлення. Важливіше всього є те, що виконання цих вимог є відповідальністю телерадіомовника як ліцензіата, а не окремих працівників.

Розділ VII.
ПРАВА ТЕЛЕГЛЯДАЧІВ І РАДІОСЛУХАЧІВ

Стаття 61. Захист прав глядачів і слухачів

Без коментарів.

Стаття 62. Захист суспільної моралі й прав неповнолітніх і юнацтва

Пункт 1

У тій мірі, в якій воно стосується до телерадіомовлення, законодавство про захист суспільної моралі слід включити в оцей закон.

Пункти 2-3

Без коментарів.

Стаття 63. Неприпустимість перекручення інформації

Пункт 1

Попередній перегляд, може, й слушний підхід, однак може суперечити редакційній свободі. І, крім того, неможливо собі таке уявити, коли йдеться про передачу наживо (яких на радіо більшість).

Пункт 2

Урегулювання суперечок у суді - процедура дорога й заводить окремого глядача або слухача в невигідне становище в порівнянні з телерадіомовником. Було б слід розглянути можливість покласти цей обов'язок на Національну раду.

Стаття 64. Право на спростування

Ми сумнівалися б у тому, чи діє ця процедура в житті? Якщо в спростуванні відмовлено, чи належить скаржникові йти до суду? Може, було б корисно призначити якийсь орган (наприклад, Національну раду) уповноваженим виносити рішення й домовлятися про відповідне спростування або виправлення.

Стаття 65. Право на відповідь

Тут застосовні ті ж зауваження, що їх висловлено з приводу статті 64.

Стаття 66. Відшкодування моральної шкоди

Взагалі, в інших країнах, там, де існує право на відповідь або спростування, воно заступає інші правові засоби – такі, наприклад, як право на відшкодування.

Стаття 67. Звільнення від відповідальності за поширення інформації, що не відповідає дійсності.

Думаємо, що поняття «належної старанності» передбачене іншими застосовними законами. Інакше кажучи, такої речі, як абсолютна істина, немає, і, якщо телерадіомовник доклав усіх виважених зусиль, аби представити факти, йому не мала б загрожувати додаткова відповідальність.

Розділ VIII.
МІЖНАРОДНА СПІВПРАЦЯ В ГАЛУЗІ ТЕЛЕРАДІОМОВЛЕННЯ

Стаття 68. Міжнародна співпраця телерадіоорганізацій

Без коментарів.

Стаття 69. Діяльність представників іноземних телерадіоорганізацій на території України.

Без коментарів.

Розділ IX.
ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА ПОРУШЕННЯ ЗАКОНОДАВСТВА ПРО ТЕЛЕБАЧЕННЯ Й РАДІОМОВЛЕННЯ

Стаття 70. Контроль та нагляд за дотриманням законодавства телерадіоорганізаціями й провайдерами програмної послуги

За умови, що цей закон буде об'єднаний із Законом про Національну раду, без коментарів.

Стаття 71. Відповідальність за порушення законодавства про телебачення й радіомовлення

Відповідальними за порушення закону про телебачення й радіомовлення повинні вважатися тільки ліцензіати (тобто телерадіомовники й провайдери програмної послуги) і ніхто більше.

Стаття 72. Санкції за порушення законодавства про телебачення й радіомовлення

Варто вказати максимальний рівень штрафів. І не останньою чергою тому, що штрафи можуть (неправомірно) використовуватися для того, щоб примусити телерадіомовника піти з бізнесу. Якщо намір полягає в тому, щоб змусити телерадіомовника припинити передачі, то варто анулювати ліцензію, а не накладати штраф. Прикладом того, як установлювати максимальний розмір штрафу може бути встановлення його як відсотка від обороту. Штрафи мають бути пропорційними, причому цей принцип слід викласти в законі.

Стаття 73. Розгляд Національною радою питань про порушення телерадіоорганізацією або провайдером програмної послуги законодавства України та умов ліцензії

Без коментарів.

Стаття 74 Прийняття Національною радою рішення за результатами розгляду питання про порушення телерадіоорганізацією або провайдером програмної послуги законодавства України та умов ліцензії.

Пункт 1

Без коментарів.

Пункт 2

Рішення має бути вмотивованим для того, щоб телерадіомовник міг зважити доцільність його оскарження.

Стаття 75. ?