експертизa Закону України «Про інформацію». 28 березня 2007 року в рамках Спільної програми Ради Європи і Європейської Комісії

 ATCM(2007)007

                                                      Access Info Europe

Коментарі до запропонованих змін до Закону України «Про інформацію»

Зміни, які запропоновано внести до Закону України «Про інформацію» (1992), без сумніву спрямовані на те, що його привести у відповідність до норм міжнародного права та порівняльно-правових стандартів щодо права на доступ до інформації, а також права на недоторканність приватного життя і права на свободу переконань і вираження поглядів. При цьому, щоправда, законопроект не спромігся зліквідувати деякі положення раніше ухваленого закону, що не відповідають сучасній системі поглядів на політику, демократію і права людини. Внаслідок цього запропонований законопроект має незвичну і складну структуру, через що буде непридатний до практичного застосування і, може, навіть відкриватиме шлях до обмеження цих свобод і запровадження цензури.

Ми свідомі того, що 1992 року Україна щойно попрощалася з Радянським Союзом і мала тому наново визначати відносини між громадянами і державою, включно з відносинами в сфері обміну інформації. Окрім того, український Закон «Про інформацію» розробляли 1992 року, тобто в той час, коли закон про доступ до інформації існував тільки в одній східноєвропейській державі (Угорщина) і навіть не в усіх країнах Західної Європи (Велика Британія, Німеччина, Швейцарія). Отож як такий цей закон являв собою відважну спробу перевизначення публічних прав щодо інформації.

Утім, з 1992 року збігло немало часу, і в усіх країнах Східної Європи та в більшості західноєвропейських держав тепер існують спеціальні закони про доступ до інформації. А ще Рада Європи 2002 року ухвалила свою Рекомендацію 2002(2) «Про доступ до офіційних документів», положення якої скоро ввійдуть у договір, що до нього, певне, приєднається й Україна. Мало того, міжнародні судові органи, як, наприклад, Міжамериканський Суд із прав людини, визнали за основоположне право людини на доступ до інформації, якою володіють органи державної влади, а на цю концепцію бачимо посилання в рішеннях Європейського Суду з прав людини. Тому й Україні належало б і було на часі привести до сучасного стану її Закон «Про інформацію», причому треба, щоб цей закон відповідав європейським і міжнародним стандартам, що сформувалися за останні п’ятнадцять років.

1.  Мета й структура вербального аналізу

Коментарі, подані в цьому вербальному аналізі й ув анотованому тексті закону спрямовані на те, щоб допомогти українським законотворцям укласти проект такого закону, який відповідав би стандартам доступу до інформації зразка 2007 року. Ці коментарі написано відверто й прозоро з наміром точно зазначити, які положення законопроекту відповідають, а які не відповідають європейським і міжнародним стандартам щодо права на доступ до інформації. Пишучи їх, ми брали огляд не тільки на міжнародне право і судову практику, але й на порівняльне право та практику і подаємо в них пропозиції щодо того, як законопроект можна було б змінити так, щоб в Україні існували повні, гармонізовані зі стандартами Ради Європи, гарантії прав на доступ до інформації і свободу вираження поглядів.

Цей вербальний аналіз має таку побудову: спершу в ньому зазначені ті положення законопроекту, які слід було б вилучити з огляду на їхню сумнівність, а відтак подані пропозиції щодо того, як можна було змінити структуру решти положень, аби забезпечити б ухвалення цілісного, придатного до практичного застосування закону про доступ до інформації.

Законопроектувальникам, що опікуватимуться доопрацюванням проекту, брати огляд на усталені міжнародні стандарти, а особливо на Рекомендацію 2002(2) Ради Європи «Про доступ до офіційних документів», а так само на 10 принципів щодо права на інформацію, сформульованих в Ініціативі для правосуддя Інституту відкритого суспільства, та на Принципи щодо права знати, що їх обстоює організація «Артикул 19». Ми також посилаємося на один чи два інших законів про доступ до інформації – наприклад, на угорський закон про свободу доступу до інформації в електронному вигляді («e-FOIA»), які теж могли б стати у пригоді розробникам нової редакції законопроекту.

2. Застарілі положення

Ув анотованому тексті законопроекту ми відзначаємо кілька концепцій, настільки рідко вживаних у сучасних законах про доступ до інформації, що, либонь, єдиний, в якому ми їх таки побачили, є він сам.

• Поняття «інформаційних відносин” є геть незвичне і до того ж відсутнє в інших європейських законах про доступ до інформації. Права людини поширюються на всіх фізичних осіб і мають бути забезпечені державою. Звичайно право на інформацію визначають просто – як «право доступу всіх осіб до всієї інформації, якою володіють органи державної влади». Саме таке тлумачення цього права дотримують міжнародні судові органи. Закон має давати визначення цього права (яке справді є формою відносин між особами і державою), проте для цього немає потреби аналізувати це право з соціологічного погляду, як запропоновано в новій редакції ст. 2. Ми б рекомендували вилучити згадку про інформаційні відносини всюди, де це поняття вживається в законі (включно зі ст.ст. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 30, 32, 33, 35, 43 та 47).
• Таким концепціям, як достовірність, повнота і точність інформації, не місце в законі про доступ до інформації: право доступу – це право на всю інформацію, якою володіє той чи той орган державної влади без огляду на її якість. Принцип відкритості в відносинах між державною владою і громадянами вимагає від органів держави бути відкритими і ділитися всією інформацією, що є в їхньому розпорядженні, хоча б вона була застарілою чи неточною. Тому ми рекомендуємо виключити вживання таких термінів, включно з випадками їх ужитку в ст.ст. 3 і 20.
• Поняття «інформаційного суверенітету» (запроваджуване в ст. 8) треба також з закону вилучити. Інформаційний суверенітет не належить до принципів, що їх ужито бодай в одному договорі про захист прав людини. Може, цим поняттям оперує Конституція України, проте цього замало для того, щоб Рада Європи підтримала закон, який віддає перевагу такій концепцій, замість віддавати належне правам, які встановлені в Європейській Конвенції про права людини, чи ж численним рекомендаціям РЄ про свободу вираження поглядів та доступ до інформації, включаючи право на доступ до інформації (Рекомендація Комітету Міністрів Rec 2002(2)), чи, зрештою, і майбутній конвенції про доступ до інформації, до якої, мабуть, приєднуватиметься й Україна.
• «Власником» інформації, якою володіє будь-який орган державної влади, є народ, громадськість, ті самі платники податків, що заплатили за її створення, опрацювання і збереження. І всі інші посилання на «власність» стосовно до інформації, якою володіють органи державної влади, з закону треба забрати. Власність на інформацію, що її створили приватні організації, має свої нюанси, про які йтиметься окремо; якщо ж інформацію було передано органам державної влади, то вона автоматично потрапляє до сфери, на котру поширюється право доступу до інформації, за винятком законних обмежень, встановлених, наприклад, для захисту комерційної таємниці.
• Ще одним з украй сумнівних є поняття «національного інформаційного простору» (ст. 8). У міжнародному праві ясно встановлено, що право на свободу вираження поглядів та на інформацію є тим правом, що існує «незважаючи на державні кордони» – як проголошує стаття 19 Міжнародного пакту по цивільні і політичні права, стороною за яким Україна є вже з 1976 року. Тож і права, встановлювані в цьому законі, мають віддавати належне транскордонному і загальному характерові права на доступ до інформації.
• Поняття «інформаційної безпеки» (ст.ст. 3, 7, 8 і 12) в законопроекті представлено так, що не ясно, з яким саме наміром. Міжнародне право визнає, що держава може виключати з категорії загального надбання певну обмежену інформацію, поширення якої могло б завдати шкоди інтересам, що їх держава може охороняти на законних підставах. До них спадають, зокрема, інтереси національної безпеки, що вимагають зберігати певну інформацію «в таємниці» (тобто так, що вона була відома лише кільком представникам уряду або війська) протягом обмеженого часу. Утім, обмеження ці завжди мусять бути такими, без яких демократичне суспільство не обійдеться, і задовольняти критерій суспільного інтересу, а це значить, що вони завжди носять тимчасовий характер (тобто їх запроваджують лише на обмежений термін) і інформація зрештою стане доступною загалові. Тут слід підкреслити, що поняття охорони інтересів національної безпеки (захист від нападу, повалення конституційного порядку тощо) в міжнародному праві добре визначене і його неможливо поєднати з поняттям «інформаційної безпеки», що фігурує в цьому законі. Ми тому рекомендуємо поняття інформаційної безпеки з закону вивести, а ввести натомість чітко викладений розділ про винятки.
• Піклуватися про захищеність інформаційно-телекомунікаційної інфраструктури (з огляду, наприклад, на можливість нападу заколотників чи терористів) держава законні підстави має, але для цього потрібні інші типи законодавства, завданням яких забезпечити захист матеріальної інфраструктури в Україні. Цей же закон запроваджує поняття «інформаційної безпеки» і «інформаційного суверенітету», але не конкретизує їх у спосіб, що давав би відправну точку для потрібного таки, проте окремого законодавства. І з цієї причини є потреба в розробці відповідного законопроекту.
• Низка положень, зокрема в Розділі II закону, мають до діла з типологією інформації (офіційна інформація, правова, статистична, соціологічна, інформація за режимом доступу, за способом фіксації, за достовірністю, оперативністю чи ретроспективністю, енциклопедично-довідкова інформація, інформація про товари (роботи, послуги), науково-технічна інформація тощо). Дуже незвично, коли закон про доступ до інформації містить такі положення, що будуть цілком зайві, якщо право на доступ до інформації за законом поширюється на всі «всю інформацію, якою володіють органи державної влади». Як зазначено в аното­ваному тексті, всі такі дефініції з закону слід було вилучити.

Окрім анахронічних положень, у законі бачимо окремі посилання на ЗМІ (зокрема в Розділі VI «Охорона інформації. Відповідальність за порушення законодавства про інформацію». Хоча його зміст заслуговує на дуже вдалий, призначення цього Розділу не зрозуміле!) Це закон про доступ до інформації і тому положення, пов’язані з засобами масової інформації і свободою вираження поглядів слід перенести до іншого законо­давства. Якщо його просто не існує, тоді можна зважати на цей закон, але припускаємо-таки, що воно існує, бо ж на нього є і посилання в інших місцях закону.

Щодо права на доступ до інформації, то було б достатньо сказати, що, коли запитувач отримує інформацію від державного органу, то користується повним правом на свободу переконань і вираження поглядів, що включає і право поширювати отриману інфор­мацію, цитувати зміст її частин, критикувати його, і взагалі користуватися нею для посилання  в будь-який спосіб на вибір самого запитувача. Підкреслимо також, що матеріали, надані відповідно до закону про доступ до інформації, можливо, й далі захищає авторське право (якщо вони створені приватною третьою особою, а не за гроші платників податків), але регулює подальше використання цих матеріалів законодавство про авторські права, а не про доступ до інформації.

3.  Термінологія

Імовірно, що цей закон краще діятиме, якщо визначення його основних понять будуть відповідати Рекомендації Ради Європи Rec 2002(2) і порівнянним міжнародним стандартам.

Для відповідної статті рекомендуємо наступні визначення:

• орган державної влади: всі державні (виконавчі і адміністративні) органи на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях, усі органи судової і законодавчої влади (включаючи органи місцевого самоврядування), а також усі приватні організації, що виконують публічні функції і(або) розпоряджаються державними коштами.
• інформація: вся інформація зафіксована в будь-якому вигляді, яку розробили або яку отримали і мають органи державної влади, за винятком інформації на стадії підготовки.
• запит: «запит на інформацію» означає заяву на отримання будь-якої інформації, що перебуває в володінні, користуванні і розпорядженні розпорядника інформації.
• запитувач: будь-яка (юридична чи фізична) особа, що подає запит на інформацію.
• доступ до інформації має на увазі доступ до будь-якої форми, в якій перебуває інформація, і зокрема перегляд оригіналів, здійснення виписок, отримання копій на паперових носіях, електронної копії чи копії на інших носіях зберігання інформації, в разі їх наявності (напр.: CD ROM, DVD, плівка для звукозапису, плівка для відеозапису, брайлівський друк тощо.)
• приватна організація: приватна організація, яка володіє інформацією, що спадає до сфери застосування цього закону, при тому, що сама приватна організація не несе зобов’язань за законом у всій його повноті.
• інформаційний працівник: урядовець, призначений органом державної влади для здійснення контролю за виконанням норм закону, приймання запитів на інформацію та керування ними.
• екологічна інформація: інформація щодо факторів, які можуть мати вплив на стан складових довкілля, за визначенням Оргуської конвенції [див. пункт 10 далі]
• персональні дані: інформація, що має прямий стосунок до приватного життя особи і має на нього вплив (суб’єкт даних).
• матеріал чи документ: будь-який формат зберігання інформації.

Перевагою відредагованих у такий спосіб положень є їхня простота, а тому й простота застосування норм закону та переконаність у тому, що державні урядовці не матимуть проблем із їх правильним тлумаченням.

Підкреслімо різницю між «доступом до інформації» та «доступом до документів чи матеріалів». За час, що збіг з 2002 року, коли Рада Європи ухвалила свою Рекомендацію, з’явилося рішення міжнародного суду з прав людини (Міжамериканський Суд з прав людини), в якому було підтверджено повноту права на доступ «до інформації». У цьому рішенні, постановленому в справі «Клод-Рейс та інші проти Чилі» (Claude Reyes et al vs. Chile),чітко вказано на існування -
            «… права всіх фізичних осіб вимагати доступу до інформації, наявної в Держави …[і]  права фізичної особи отримувати таку інформацію, а також позитивного зобов’язання Держави її надавати, для того, щоб така фізична особа отримала доступ до такої інформації або відповідь, що містить посилання на підстави, з яких Держава може в конкретному випадку за обставин, що їх передбачає Конвенція, обмежити доступ до інформації [пункт 77 Рішення від 19 вересня 2006 р.].

Порівняльно-правові стандарти також свідчать про переважний характер права на доступ до інформації. Для кращого розуміння відмінності припустімо, що запитувач звертається до державного органу з таким запитанням: «Скільки коштів було витрачено на при­дбання комп’ютерного обладнання за останні п’ять років?». Відповідну інформацію може містити більш як один документ (скажімо, бюджетні звіти за останні п’ять років). Запитувач інформації має право запитувати інформацію, а не подавати запит на якісь конкретні документи. З огляду на це для забезпечення відповідності нового українського закону стандартам щодо права на інформацію, в тому вигляді, в якому воно існує станом на 2007 рік, ми пропонуємо, щоб закон фіксував саме право на інформацію. Терміни «матеріал» чи «документ» стають у пригоді головно тоді, йдеться про частковий доступ до інформації (тобто якась частина документа не підлягає розкриттю через застосування винятків).

4.  Органи, на які закон покладає обов’язки

Право на інформацію – це право доступу до всієї інформації, яку мають усі державні органи – за законними винятками. Відповідно до міжнародних стандартів визначення органу державної влади (чи державного органу) охоплює всі органи держави (виконавчі та адміністративні) як на центральному, так і на регіональному та місцевому рівнях, всі судові і законодавчі органи (включаючи органи місцевого самоврядування), а також приватні організації, що виконують публічні функції і(або) розпоряджаються державними коштами.

Дане право може бути поширене й на інші приватні організації до тієї міри, до якої вони володіють інформацією, що є конче потрібною для безпосереднього захисту життя, здоров’я чи основоположних прав людини.

Найближче текст закону приступається до визначення органів, зобов’язаних за законом, у ст. 37 п. 2, проте сформульовано це положення плутано і його було б треба суттєво доопрацювати. По-перше, треба спростити визначення органів державної влади, щодо яких відповідні обов’язки встановлено законом, і зробити його всеосяжним.

Окрім того, закон має дуже чітко визначити, які саме приватні організації несуть такі обов’язки і в яких межах.  У ст. 37 ми виокремили 3 відмінні категорії:

1. Суб’єкти господарювання, що займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов та цін постачання товарів, послуг та цін на них.
2. Непідприємницькі товариства, що фінансуються з державного або місцевих бюджетів, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів.
3. Суб’єкти господарювання, які володіють інформацією про:

i)    стан довкілля;
ii)   якість харчових продуктів і предметів побуту;
iii)   аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують безпеці громадян.

Щодо пункту 2.3) ст. 37, то намір розробників проекту дуже добрий. Але при цьому є деякі практичні проблеми. По-перше, нагадаємо по такий дуже детальний документ, як Оргуська Конвенція «Про доступ до інформації […]з питань, що стосуються […]навко­лишнього середовища», і про те, що, можливо, в даному законі було б мати окрему частину про положення цієї Конвенції, застосовні до державних органів і приватних організацій.

По-друге, щодо «інформації про якість харчових продуктів і предметів побуту» маємо побоювання, що ця норма виявиться нездійсненною на практиці. Приватні організації, які можуть мати таку інформацію бувають геть різні – від величезних транснаціональних корпорації, представлених у Києві (напр.: Nestle, Danone, Unilever, Ikea), до місцевого продмагу, кафетерію чи базарної ятки в віддаленому селищі. Годі, мабуть, сподіватися, що місцева їдальня чи «торговельна точка» на базарі відповідатиме на запит про якість харчових продуктів, якими торгує. Звичайно такого роду інформацію отримують державні інспекції, проводячи на підставі інших законів перевірки дотримання правил харчової гігієни, а відтак відповідні державні органи надають її у розпорядження громадськості. Тому ми пропонуємо поміркувати над тим, щоб це положення з закону виключити.

Стосовно до інформації про аварії, катастрофи тощо, то ми гадаємо, що в подібних випадках такою інформацією, певне, володітимуть великі приватні організації, тож вимагати від них її розкриття в разі аварії чи надзвичайних обставин мало б сенс. Утім, слід було б зважити, наскільки це буде доцільно на практиці: в надзвичайних ситуаціях таку інформацію, ймовірно, збиратиме уряд, тоді він її мав би і надавати.

І, нарешті, зазначимо, що цей закон не мав би покладати на засоби масової інформації (окрім органів, фінансованих державним коштом) якогось обов’язку надавати інфор­мацію, яку вони мають, хоча б вона і мала стосунок до стану довкілля чи наслідків стихійного лиха: ЗМІ мусять самі вирішувати, яку інформацію публікувати, корис­туючись правом на свободу вираження поглядів.

5.  Запитувачі і запити

Загалом, положення щодо запитувачів інформації і запитів на неї сформульовано добре, хоча деякі не завадило б спростити. Ми пропонуємо певні редакційні зміни до ст. 1 («Визначення термінів») та ст. 2 («Мета і завдання Закону»), які уточнюють можливість кожного подати запит на інформацію.

Як було зазначено під п. 1 угорі, ми настійливо рекомендуємо вилучити з закону всяку згадку про «інформаційні відносини», адже, просто кажучи, всі особи мають право звернутися з запитом на інформацію до будь-якого органу держави: така вже природа цього права, як його визначають у міжнародному праві.

У пункті V Рекомендації Rec 2002(2) Ради Європи записано, що «Формальності щодо запитів мають бути зведені до мінімуму». З огляду на це ми рекомендували б спростити ст. 38 так, щоб забезпечити максимальну можливу простоту процедури запитування, включаючи й те, щоб від запитувача інформації не вимагали більше, ніж указати своє ім’я, описати потрібну йому інформацію і залишити свою електронну чи звичайну поштову адресу, до того ж він може, проте не обов’язково, вказати свій номер телефону – для того, щоб зв’язатися з ним для з’ясування якихось деталей.

Чудово, що закон передбачає, що запити можна подавати в довільній формі (ст. 38) і що запитувач при цьому не мусить пояснювати причини. Не викликає заперечень і те, що, згідно з законом, органи державної влади можуть розробляти відповідні бланки з метою полегшення оформлення запитів на доступ і що користування ними не є доконечним. Відзначаємо як позитив і те, що закон не ставить вимоги, щоб на нього посилалися, подаючи запит на інформацію (така вимога порушувала б право на інформацію).

Дуже схвально те, й що закон відповідно до міжнародних стандартів, сформованих унаслідок порівняльно-правових досліджень, передбачає різні способи подання запиту – зокрема усно (певне, не тільки особисто, але й по телефону), поштою, факсом («факси­мільним апаратом»), кур’єром чи електронною поштою. Зауважмо: якщо можна усно чи електронною поштою, то й підпис не мав би бути обов’язковий.

Обґрунтована й умова обмежити усні запити пошуком обмеженої за обсягом оперативної інформації чи такої, що є необхідною для попередження протиправних дій чи надзви­чайних ситуацій. Як приклад можна взяти телефонний запит до місцевого органу влади з проханням вивісити річний звіт. Рекомендуємо на той випадок, якщо запит не можна задовольнити майже негайно, зобов’язати відповідного посадовця повідомити запиту­вачеві про його право подати письмовий запит і подати йому в цьому допомогу (див. також зауваги щодо обов’язку допомогти). У державного урядника має так само бути обов’язок викласти запит на письмі, якщо сам запитувач цього зробити не може через втрату зору тощо або недостатній рівень письменності.

Ми пропонуємо встановити обов’язок допомагати запитувачам. Обов’язок цей є звичною нормою законів про доступ до інформації і передбачає, що державні посадові особи мають допомагати особі сформулювати її запит і зробити це досить конкретно і ясно на те, щоб забезпечити ідентифікацію відповідної інформації. Після подання запиту такий державний урядник може зв’язатися з запитувачем по телефону, листом або елек­трон­ною поштою для уточнення запиту. Такі уточнення мають бути внесені протя­гом 5 днів, а відлік 15-денного терміну починається, щойно такі уточнення внесено. Якщо запитувач тієї думки, що його запит сформульований досить ясно, то відповідний державний орган зобов’язаний пристати на цю думку і взятися до обробки запиту.

На те, щоб забезпечити розгляд запитів, існування належних систем керування інформацією і виконання обов’язку допомагати, від кожного державного органу слід вимагати призначення принаймні одного відповідального інформаційного працівника. Оголошення з зазначенням імені цієї особи та її контактних даних вивішуються в громадських місцях та на веб-сайті такого органу, аби громадськість знала, з ким зв’язуватися щодо своїх запитів на інформацію.

6. Строки

Строки, встановлені в законопроекті загалом дуже прийнятні, проте представлені вони в ньому у безпідставно складний спосіб, що викликатиме проблеми на етапі реалізації.

Наразі закон оперує трьома строками: 5 календарних днів для того, щоб повідомити запитувача про розмір плати, 15  – для надання інформації чи повідомлення запитувачеві про подовження строку, та строк до 30 днів у разі, якщо запит вимагає надання великого обсягу інформації чи проведення пошуку у великих масивах даних.

Як зазначено в зауваженні до ст. 39, у зв’язку з першим із передбачених термінів (пові­дом­лення про плату) виникає серйозна практична проблема, бо дізнатися про загальний розмір платні можна лише тоді, коли буде готова відповідна інформація, тобто аж після того, як добіжить кінця другий – до 15 днів – термін. (Як зазначено далі в пункті 7 щодо плати за надання інформаційних послуг, стягати її можна лише за виготовлення копій). Отож, доки інформація не готова для надання, важко вгадати, який обсяг її доведеться копіювати, і тому неможливо по закінченні перших 5 днів підрахувати вартість послуги. Тому ми рекомендуємо цей строк взагалі з закону виключити.

Строк у 15 календарних днів для відповіді на запит (позитивної чи негативної) або для того, щоб повідомити запитувачеві про застосування винятку, – термін цілком прийнятний і такий, що спадає до середніх строків, установлених європейськими законами. Якщо взяти відповідний регіон, то подибуємо в ньому такі приклади: Болгарія – 14 календарних днів, Румунія  – 10 робочих, Словаччина і Грузія – по 10 робочих, а Естонія  – 5 робочих днів. У Швеції ж урядовці держави намагаються відповідати на запити протягом однієї доби.

Подовження терміну аж до одного місяці так само є прийнятним, проте було б слід уточнити, чи йдеться про один місяць з часу подання запиту, чи про місяць, який починається від дня повідомлення. Треба зазначати причини для подовження: однією з них може бути великий за обсягом запит; консультації з третьою стороною щодо наявності конфіденційних даних теж не викликає заперечень, однак слід пам’ятати, що право консультуватися з третьою стороною має обмеження (див. далі Пункт 8). 

Ми рекомендуємо також ще кілька додаткових строків, що допоможуть правильно застосовувати закон:

• Радимо запровадити коротший термін для початкового вивчення запиту: якщо орган дійде висновку, що інформація перебуває в розпорядженні іншого державного органу, то він зобов’язаний переслати запит до цього органу протягом 5 днів [календарних або робочих], повідомивши про це запитувача.
• Так само, державний орган може протягом перших 5 днів після подання запиту зв’язатися з запитувачем з метою уточнити будь-які дані. 15-денний термін починається після того, як такі уточнення зроблено. Якщо ж запитувач тієї думки, що його запит сформульований досить ясно, то відповідний державний орган зобов’язаний пристати на цю думку і взятися до обробки запиту.
• Ми також рекомендуємо запровадити спеціальні строки для відомчого оскарження (внутрішня процедура) та оскарження дій до Уповноваженого з питань інформації. Видається, що один місяць з моменту відмови був прийнятним строком для оскарження в порядку відомчої належності і ще один місяць після другої відмови – для оскарження її до апарату Уповноваженого з питань інформації.
• Подібним чином, якщо запитувач інформації не задоволений якістю отриманої інформації, він може протягом одного місяця оскаржити це, скориставшись відомчою процедурою, а якщо його не задовольнить і результат розгляду цієї скарги, то протягом одного місяця від моменту отримання остаточної відповіді органу державної влади він може подати скаргу Уповноваженому з питань інформації.

• Якщо відповідь на запит не надходить протягом 15 днів після його подання, запитувач може оскаржити це негайно або протягом одного місяця.

Відзначмо також прийнятність положення (п. 4 ст. 38) про те, що запитувачі мають право подати клопотання про задоволення свого запиту в терміновому порядку, і про те, що таке клопотання має бути обґрунтоване. Проте ми рекомендували Уповноваженому з питань інформації дбати про те, щоб подібні клопотання не подавали надто часто і не зловживали цією нормою. За потреби, накопичивши певний досвід практичного її застосування, можна ввести в дію додаткові правила. 

Підкреслімо, що після встановлення таких строків їх мають дотримуватися у всіх державних органах України, а інші закони, які гарантують будь-які права доступу (наприклад до екологічної чи якоїсь іще інформації або архівів), мають бути приведені до них у відповідність. У законі слід чітко передбачити, що в разі виникнення колізії переважають норми Закону «Про інформацію».

7.  Плата за надання послуг

Як зазначено в анотованому тексті законопроекту, структура відшкодування витрат, що її пропонують розробники, спричиняє низку проблем. По-перше, законопроект, здається, залишає органам влади місце для розсуду щодо того, яку плату вони встановлюють і за які послуги. По-друге, з закону не зрозуміло те, що стягувати плату можна тільки для відшкодування витрат на виготовлення копій. З другого, позитивного, боку, у ст. 39 законопроекту є положення про те, що «надання інформації для ознайомлення в місці її збереження є безкоштовним». Положення добре і його місце – у зведеній статті про плату за надання послуг (наразі це стаття 41).

Законопроект слід переглянути з метою привести у відповідність до Рекомендації Rec 2002(2) Ради Європи, яка в пункті VIII наполягає на принципі безоплатності:

VIІІ. Оплата за доступ до офіційних документів
1. Ознайомлення на місці з офіційним документом повинне бути, в принципі, безкоштовним.
2. Видача копії офіційного документу може бути платною для особи, яка звернулась із запитом, однак ціна має бути розумною і не перевищувати дійсних витрат з боку органів державної влади.

Ознайомлення з оригіналами і видання інформації в електронному вигляді (електронною поштою) завжди має бути безкоштовним. І в жодному разі не можна стягувати плату за подання запиту на інформацію.

У законі ми рекомендуємо чітко зафіксувати, що вся інформація, яка за законом підлягає оприлюдненню, надається на безоплатній основі.

Ми також би рекомендували, щоб і за перші 50 сторінок ксерокопій плати не стягували (зауважимо, що вартість стягнення невеликих сум інколи перевищує надходження від такої плати, і про це українській адміністрації варто поміркувати).

Рекомендуємо, крім того, щоб Уповноваженому (Омбудсманові) з питань інформації було доручено розробити чіткі ставки платежів, яка б включала і вартість інших носіїв, як, наприклад, компакт-диски.

Також радимо уточнити в законі положення щодо відмови від стягнення плати за надання інформації особам без статків чи іншим запитувачам і зобов’язати Уповноваженого з питань розробити чітку шкалу ставок і слідкувати за тим, щоб органи влади ніколи не виставляли необґрунтовані рахунки за надання послуг, бо це може стати на заваді користуванню правом на доступ до інформації.

8.  Винятки і відмова надати інформацію

Міжнародне право не забороняє встановлювати обмеження на поширення інформації в розпорядженні держави з метою запобігти завданню істотної шкоди законним інтересам, що передбачено такими нормами міжнародного права, як, наприклад, норми статті 10 Європейської Конвенції про права людини, деталізованими в Рекомендації Ради Європи Rec 2002(2). Усі такі обмеження мають задовольняти критерієві суспільного інтересу, а норми закону про інформацію мати переважну силу над іншими законодавчими актами про таємницю.

У Принципі IV Рекомендації Ради Європи Rec 2002(2) наведено вичерпний перелік підстав, на яких можна обмежувати режим доступу до інформації:

1.   Держави-члени можуть обмежити право доступу до офіційних документів. Обмеження повинні бути чітко визначені в законодавстві, бути необхідними в демократичному суспільстві і відповідати меті захисту:
i.      національної безпеки, оборони та міжнародних зв’язків;
ii.     охорони громадського порядку;
iii.    інформації про запобігання, розшук та розслідування кримінальної діяльності;
iv.    приватного життя та інших законних приватних інтересів;
v.     комерційних та інших економічних інтересів, як приватних, так і державних;
vi.    рівноправної участі сторін у судовому процесі;
vii.   природи;
viii.  інспекцій, контролю та нагляду з боку органів державної влади;
ix.    державної економічної, монетарної та обмінної політики;
x.     конфіденційності обговорень всередині органу державної влади або між кількома органами державної влади під час внутрішнього процесу вироблення документу.

2.   У доступі до документу може бути відмовлено, якщо оприлюднення вміщеної в офіційному документі інформації призводить або може призвести до порушення одного з інтересів, що викладені в пункті 1, незважаючи на переважаючий інтерес громадськості в такому оприлюдненні.
3.   Держави-члени повинні розглянути можливість встановлення часових строків, по закінченню яких припиняється застосування викладених в пункті 1 обмежень.

Тому ж бо так важливо, щоб усі обмеження, згадані в законопроекті, не виходили за межі цього переліку.

Добре, що в п. 1 ст. 32 сказано, що «Відкритою за режимом доступу визнається будь-яка інформація, що відповідно до закону не віднесена до інформації з обмеженим доступом», проте і тут і там в законі розкидано положення щодо обмежень. Ми відшукали, наприклад, ось такі:

• У ст. 9 п. 4 міститься цитата зі ст. 10 Європейської Конвенції про права людини:
  4.?Обмеження доступу до інформації здійснюється виключно законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя. Із цим усе гаразд, але інші положення потім цьому суперечать або міняють його смисл.
• Ст. 10 говорить про «вільний доступ суб’єктів інформаційних відносин до статистичних даних, архівних, бібліотечних та музейних фондів, інших інформаційних банків і баз даних…, і що «… обмеження цього доступу зумовлюються лише специфікою цінностей та особливими умовами забезпечення їх збереженості, що визначаються законодавством».  Цьому обмеженню бракує ясності і його слід вилучити. Якщо ж воно стосується до документів у нетривкому фізичному стані, то треба його сформулювати зрозуміліше.
• У п. 2 ст. 19 згадується службова таємниця, державна таємниця, інші передбачені законами України таємниці… Це положення зайве і має бути вилучене: або ж обмеження встановлено відповідно до критеріїв Ради Європи, або ні. Якщо якась інформація отримала гриф відповідно до інших законів, при отриманні запиту на неї підстави для збереження грифу мусять підлягати перевірці.
• Стаття 22 п. 2 щодо персональних даних спадає до переліку, що його рекомендує РЄ.
• У п. 1 ст. 33 записано так: Інформацією з обмеженим доступом визнається інформація, доступ до якої відповідно до законів обмежується її власником або користувачем і розголошення якої може завдати шкоди суб’єктам інформаційних відносин. Це сумнівна норма, оскільки про такий законний інтерес у переліку Ради Європи нічого не згадано, тож її треба вилучити.
• Пункт 6 статті 40 встановлює, що «…інформація, що запитується, є неофіційною інформацією органів державної влади і органів місцевого самоврядування або становить внутрівідомчу службову кореспонденцію (доповідні записки, службове листування, переписка між підрозділами та інше), якщо  вона пов’язана з процесом прийняття рішень і передує їх прийняттю. Його слід вилучити, бо така категорія інформації не є прийнятною. Що ж до винятку, пов’язаного з процесом вироблення рішень, то його включено до переліку в рекомендації Ради Європи.
• Ст. 40 п. 7: «інформація, що запитується, стосується оперативної і слідчої роботи органів прокуратури, МВС, СБУ, роботи органів дізнання та суду в тих випадках, коли її розголошення може зашкодити антитерористичним, оперативним заходам, розслідуванню чи дізнанню, порушити право  людини на справедливий та об’єктивний судовий розгляд її справи, створити загрозу життю або здоров’ю будь-якої особи.» Ці винятки охоплює перелік Ради Європи.

Частковий доступ: Схвально, що в п. 3 ст. 33 сказано таке: Обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо у документі міститься інформація з обмеженим доступом, то документ може бути наданий для ознайомлення в частині, що не містить інформацію з обмеженим доступом. Чудове формулювання, яке слід зберегти у розділі, присвяченому виняткам.

Межі винятків: Добре, що в законі є норма, яка забороняє за будь-яких обставин обмежувати доступ до певних типів інформації. Йдеться про інформацію щодо навколишнього середовища (ст. 24.1) та інформацію щодо впливу на життя та здоров’я людини (ст. 25.4). Такі положення, звісно, модна було б звести разом, аби забезпечити правильне застосування закону з боку державних посадових осіб. І визначення інформації за її змістом доречні саме до таких положень.

Нам відомо, що інші закони забороняють ще обмежувати режим доступу до будь-якої інформації, пов’язаної з колишніми, нинішніми чи можливими в майбутньому порушеннями прав людини, а також будь-якої інформації, що допомагає чи може допомогти викриттю корупційних діянь. Ми рекомендуємо включити такі категорії інформації до переліку тих, доступ до яких обмежений бути не може.

Часові межі винятків: Як наполягає Рекомендація Ради Європи Rec 2002(2), при відмові надати інформацію слід указувати орієнтовний час, коли відповідна підстава перестане існувати.

Консультації з третіми сторонами: Ми пропонували б виключити з закону положення, дотичні до приватних організацій і їхніх зобов’язань, за винятком певних обмежених обставин. Також маємо пропозицію вилучити поняття «власника» інформації в тому разі, коли йдеться про державний орган. Утім, коли така інформація надійшла з приватної організації, не виключені певні обставини, за яких державний орган, отримавши запит на інформацію, може мати потребу проконсультуватися з цією приватною організацією, аби зробити висновок щодо того, чи може запитувана інформація зашкодити якимось інтересам – скажімо інтересам охорони комерційної таємниці. Обставини такі мали б насправді виникати дуже рідко, оскільки в більшості випадків державний орган, отримуючи так інформацію, має чітко зазначати, що на неї може бути подано запит. Порівняльні дослідження права Великої Британії, Ірландії і Словенії щодо діяльності уповноважених з питань інформації свідчать, що там приватні організації не мають права диктувати, що саме підлягає охороні як таємниця, а надто тоді, коли існує суспільний інтерес в ознайомленні з такою інформацією.

9. Обов’язок оприлюднювати інформацію

Уміщені в законі положення про обов’язок оприлюднювати інформацію сформульовано добре. Головне з них викладає ст. 14, але ми пропонуємо її зміцнити шляхом внесення додаткових формулювань (ст.ст. 29, 30 і 31). Радимо ретельно, взявши за взірець угорський акт e-FOIA, доопрацювати відповідне положення так, щоб установити в Україні щонайвищі стандарти прозорості і простоти доступу до рутинної інформації.

Окрім усіх тих категорії інформації, які можуть бути опубліковані, кожен державний орган мусить також доводити до відома громадськості контактну інформацію про свого інформаційного працівника та про порядок подання запиту на інформацію та скарг. Інформацію про те, де і як ознайомитися з відповідним реєстром документів має бути розміщена на дошках оголошень і на веб-сайті. 

10.  Екологічна інформація

Включення в закон права на доступ до екологічної інформації (зокрема ст. 21) є позитивним його моментом. Проте з законопроекту не зрозуміло, який статус в Україні має Оргуська конвенція (повна назва: Конвенція ООН/Європейської економічної комісії «Про доступ до інформації, участь громадськості в прийнятті рішень і доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища»). Якщо цю Конвенцію було включено до внутрішнього права України, тоді посилання може стислим і безпосередньо на відповідне законодавство. Якщо ж ні, то було б слід розробити в проекті окремий, детальніший розділ (в разі ухвалення такого рішення, можуть бути надані додаткові поради). Так чи інакше, визначення екологічної інформації, наведене в цьому законі, має узгоджуватися з положеннями Оргуської Конвенції, а саме:

3. «Екологічна інформація» означає будь-яку інформацію в письмовій, аудіовізуальній, електронній чи будь-якій іншій матеріальній формі про:
a) стан складових навколишнього середовища, таких як повітря й атмосфера, вода, ґрунт, земля, ландшафт і природні об’єкти, біологічне різноманіття та його компоненти, включаючи генетично змінені організми, та взаємодію між цими складовими;
b) фактори, такі як речовини, енергія, шум і випромінювання, а також діяльність або заходи, включаючи адміністративні заходи, угоди в галузі навколишнього середовища, політику, законодавство, плани і програми, що впливають або можуть впливати на складові навколишнього середовища, зазначені вище в підпункті а) і аналіз затрат і результатів та інший економічний аналіз та припущення, використані в процесі прийняття рішень з питань, що стосуються навколишнього середовища;
с) стан здоров’я та безпеки людей, умови життя людей, стан об’єктів культури і споруд тою мірою, якою на них впливає або може вплинути стан складових навколишнього середовища або через ці складові, фактори, діяльність або заходи, зазначені вище в підпункті b).

Так само, в тому чи другому разі слід провести ретельний аналіз зв’язків цього закону «Про доступ до інформації» з іншим законодавством України, яке має відношення до екологічної інформації. Під цим оглядом ми радимо розробникам звернутися до Директиви 2003/4/EC Європейського Парламенту і Ради від 28 січня 2003 року щодо доступу громадськості до екологічної інформації, в яку включені і принципи Оргуської Конвенції. Зауважмо, що Європейський Союз підписав Оргуську Конвенцію 25 червня 1998 року, внаслідок чого закони Співтовариства мають узгоджуватися з положеннями Конвенції.

11.  Зв’язок з законодавством про архіви

Низка положень цього закону посилається на інформацію, що може зберігатися в архівних установах і(або) спадати до сфери регулювання законодавства про архіви і архівну справу (включаючи ст.ст. 12, 21, 37, 42).

У деяких випадках у таких положеннях, здається, немає потреби, оскільки порядок передачі документів на зберігання до архівів, критерії переведення до архівних фондів тощо, мабуть, прописані в такому законодавстві.

Проте, звичайно, є потреба уточнити, поширюється дія Закону «Про доступ до інформації» на інформацію архівного зберігання, чи ні. Ми наполегливо рекомендували б, щоб право на доступ до інформації поширювалося-таки на всю інформацію, яка є в усіх органах держави, з необхідними застереженнями щодо доступу до історичних документів, фізичний стан яких не є тривкий. Право доступу, згідно з міжнародним правом, поширюється не тільки на оперативні документи, але на всі, що є в розпорядженні державних органів, незалежно від дати їх створення.

Одразу після ухвалення цього закону про доступ до інформації ми рекомендуємо переглянути всі норми українського законодавства, що мають відношення до управління інформацією в органах державної влади, а також до порядку їх зберігання в архівах, з метою повної гармонізації цього законодавства.

12.  Санкції

Законопроект не відзначається достатньо чіткістю там, де йдеться про санкції за порушення його норм.

У ст. 47 є посилання на те, що «відшкодування матеріальної та моральної шкоди суб’єктом інформаційних відносин здійснюється відповідно до законодавства України», проте не ясно, чи поширюється ця норма на випадки ненадання відповіді на запит. Будь-які посилання на інше законодавство мали б бути чіткіші.

Ми рекомендуємо запровадити санкції за недотримання норм цього закону (напр., ненадання відповіді на запит протягом встановлених у законі строків, незабезпечення оприлюднення інформації, ненадання інформації, в якій за цим законом не може бути відмовлено тощо). Покарання за такі малозначні проступки може бути накладене в вигляді штрафів на відповідний державний орган. Можливо, такі штрафи мав би накладати Уповноважений з питань інформації (або, якщо посада Уповноваженого з питань інформації не буде запроваджена, то омбудсман).

Мета легких санкцій – заохотити урядовців до надання інформації, а не змусити їх боятися покарання за її надання. Тому то накладати їх треба уважно, зокрема в разі неодноразового порушення закону.

Більш серйозні правопорушення, такі як умисне знищення документів, має бути предметом санкцій як цього закону, такі і кримінального законодавства.

13.  Захист персональних даних.

Згадки про захист персональних даних у цьому законопроекті не такі вже детальні (дуже коротко про це говорить ст. 22). Запитувачам слід надати право не тільки отримувати копії інформації щодо їхньої особи, але й право вимагати виправлень у ній чи зауважень до неї.

Якщо в Україні немає окремого закону про захист персональних даних, тоді було б слід розробити і включити до цього законопроекту особливий розділ про гарантії такого права. Якщо ж таки є, тоді відповідні положення цього законопроекту слід гармонізувати з положеннями такого закону.

14.  Комісія чи Уповноважений з питань інформації
Хотілося б відзначити, що в тих державах, в яких існує посада уповноваженого з питань інформації, загалом дають кращої ради імплементації норм відповідних законів про доступ до інформації. Такий механізм більш дієвий, аніж Омбудсман, бо ж останній має багато інших обов’язків і не спроможний виділяти достатніх ресурсів справі захисту права на інформацію.

Серед непоганих взірців слід згадати уповноважених з питань інформації, що існують у Словенії і Угорщині (вони ж відповідають за захист персональних даних), сербського уповноваженого і та Комісію в складі п’яти членів, що діє в Македонії. Далі є також Велика Британія з добре влаштованим механізмом уповноваженого з питань інформації, який публікує і важливі настанови для державних урядовців; в Ірландії і Шотландії є свої уповноважені з питань інформації, що здобули собі добру репутацію, ухвалюючи принципові, але справедливі рішення. Є дієва комісія в Португалії, а Мексика славиться своїм неймовірно ефективним Федеральним Інститутом у справах доступу до інформації (IFAI). Якщо з’явиться бажання передбачити в законі таку інституцію, додаткову інформацію про це ми можемо надати.

Експерти від Ради Європи Гелен Дарбішір / Девід Ґолдберґ

9 березня 2007 р.

___________________________________________
Access Info Europe
Calle Principe de Anglona 5, 2? centro, 28005 Madrid, Spain
www.access-info.org, tel: + 34 91 354 6308 e-mail: info@access-info.org
Registration number: 587828; CIF G84816610.