N. Свобода зібрань та об’єднання і право на створення профспілок: стаття 11

Стаття 11:

1. Кожен має право на свободу мирних зібрань та на свободу об’єднань з іншими, включаючи право створювати профспілки і вступати до них для захисту своїх інтересів.

2. Здійснення цих прав не підлягає жодним обмеженням, за винятком тих, які встановлені законом в інтересах національної або громадської безпеки, для охорони порядку або запобігання злочинам, для захисту здоров’я або моралі чи з метою захисту прав і свобод інших людей і є необхідними в демократичному суспільстві. Ця стаття не перешкоджає запровадженню законних обмежень на здійснення цих прав особами, що входять до складу збройних сил, поліції або органів державного управління.

Права, які гарантує стаття 11, пов’язані з політичними і соціальними цінностями демократичного суспільства або грунтуються на них. Оскільки в цій статті захищається право на створення профспілок, що в свою чергу передбачає захист певних економічних і соціальних прав, при тлумаченні положень часто використовується багато інших міжнародних документів і декларацій, наприклад, конвенції Міжнародної організації праці.

1. Право на свободу мирних зібрань

До сьогодні Європейська комісія та Європейський суд розглянули декілька справ, в яких йшлось про свободу мирних зібрань за статтею 11. Частково це пояснюється тим, що термін «зібрання», тобто зустріч людей та участь у вираженні поглядів або обміні ідеями та думками, характеризує групу менш формального характеру, ніж та, що передбачається в терміні «об’єднання». Комісія визначила роль мирних зібрань та висловила обгрунтовану думку про те, що існування процедури попереднього одержання дозволу на їх проведення не порушує статтю 11:

Право на свободу мирних зібрань, яке проголошене у цій статті, є одним із основних прав у демократичному суспільстві та... однією з підвалин такого суспільства... Це право охоплює як приватні зібрання, так і збори у громадських місцях. В останньому випадку існування процедури одержання дозволу на їх проведення, звичайно, не порушує зміст цього права. Подібна процедура відповідає вимогам пункту 1 статті 11, якщо тільки органи влади використовують її для того, щоб мати можливість забезпечити мирний характер зібрань, і, відповідно, така процедура не є втручанням у здійснення цього права (Заява № 8191/78).

Після цього Комісія зазначила, що тимчасова заборона урядом всіх публічних демонстрацій у даному місті не суперечила пункту 2 статті 11, якщо у разі проведення подібної публічної демонстрації виникала серйозна загроза громадській безпеці та порядку. На підставі подібних фактів Комісія відхилила доводи уряду про те, що запропонована організацією заявника демонстрація була цілком неприйнятною з точки зору статті 11, через те що вона могла б викликати протидію із застосуванням сили з боку опонентів і екстремістів. Комісія зауважила з цього приводу, що:

Право на свободу мирних зібрань гарантується кожному, хто має намір організувати мирну демонстрацію...; можливість контрдемонстрації із застосуванням сили або можливість долучення до демонстрації екстремістів, які не є членами об’єднання, що виступило організатором, і які мають намір вчинити насильницькі дії, не можуть самі по собі скасувати це право. Навіть якщо існує реальна загроза того, що публічна демонстрація може призвести до заворушень внаслідок подій, які є поза контролем організаторів демонстрації, це не може бути приводом для виключення її зі сфери дії пункту 1 статті 11

Конвенції. Будь-які обмеження, що накладаються на подібні зібрання, повинні відповідати умовам положення пункту 2 статті 11 (Заява № 8440/78).
Комісія постановила, що уряд діяв у дозволених межах розсуду, коли заборонив всі публічні демонстрації там, де існували серйозні підстави реальної загрози громадській безпеці та порядку. Варто зауважити, що в обох названих вище справах заборона уряду на проведення демонстрацій була нетривалою і обмеженою територіально.

У справі Платформа «Лікарі за життя» проти Австрії (1988) Суд розглянув позитивне зобов’язання держави забезпечувати захист групам, що здійснюють своє право на свободу мирних зібрань. У цій справі австрійський уряд дав дозвіл на проведення у визначеному місці демонстрації проти абортів. Після цього організація заявника звернулася з проханням змінити місце проведення демонстрації на інше, менш зручне з точки зору забезпечення контролю за натовпом. Уряд погодився на це, але повідомив організаторів демонстрації, що поліція може і не забезпечити належного захисту від виступу контрдемонстрантів, що в дійсності й сталося. Подібні труднощі були і під час проведення другої демонстрації. Організація заявника скаржилася на те, що австрійський уряд порушив статтю 11, тому що не вжив належних заходів для забезпечення безконфліктного проведення демонстрації.

Суд ухвалив рішення про те, що Австрія була зобов’язана забезпечити захист груп, які здійснювали своє право на мирні зібраня:

Демонстрація може зачіпати або ображати людей, які виступають проти висунутих демонстрантами ідей або вимог. Проте учасники повинні мати можливість провести демонстрацію без ризику постраждати від фізичного насильства з боку своїх супротивників. Подібні побоювання можуть перешкоджати об’єднанням громадян або іншим групам, що мають спільні ідеї та інтереси, відкрито висловлювати свої думки стосовно найбільш суперечливих питань, які хвилюють суспільство. У демократичному суспільстві право на контрдемонстрацію не може призводити до відмови у здійсненні права на саму демонстрацію. Справжня, ефективна свобода мирних зібрань не може, таким чином, зводитись лише до обов’язку держави не втручатися: цілком негативна концепція не відповідає предмету та меті статті 11. Як і стаття 8, стаття 11 іноді потребує вживання позитивних заходів навіть у сфері взаємовідносин між окремими особами, якщо в цьому є потреба.

Суд надає державам широкі межі розсуду у цій сфері:

Хоча вживання розумних і відповідних заходів для забезпечення мирного характеру демонстрацій є обов’язком Договірних Сторін, вони не можуть гарантувати це абсолютно, і вони мають широкі дискреційні повноваження у визначенні необхідних для цього засобів...

У цьому питанні стаття 11 Конвенції зобов’язує їх вжити заходів, а не досягти результату.

В цій справі Суд дійшов висновку про те, що австрійські органи влади вжили всіх розумних та належних заходів для захисту демонстрантів, і тому порушення статті 11 не було.

Таким чином, Комісія та Суд визнають існування практичних перешкод, пов’язаних із проведенням публічних зібрань, і надають державам певні дискреційні повноваження для подолання цих ускладнень, які можуть реалізуватись або через встановлення режиму дозволу на проведення конкретної демонстрації, або ж через забезпечення поліцейського захисту від демонстрації антагоністичного характера, або за допомогою інших засобів.

Однак з якими б труднощами не зустрічалась держава при забезпеченні права на свободу мирних зібрань, окрема особа не може бути покарана за участь у такій демонстрації, якщо вона не чинила протиправних дій (Езелєн проти Франції (1991)).

2. Право на створення об’єднання

Комісія та Суд чітко визначили, що об’єднання є більш формально оформленим та організованим, ніж зібрання. У справі Янг, Джеймс і Вебстер проти Сполученого Королівства (Доп. Ком. від 1979 р.) Комісія зазначила, що

взаємовідносини між робітниками одного роботодавця не можна вважати об’єднанням за змістом статті 11, тому що такі відносини між робітником і роботодавцем є виключно контрактними. Далі Комісія роз’яснила, що термін «об’єднання» передбачає «добровільне об’єднання для досягнення спільної мети.

Комісія та Суд використовують у своїй практиці ці два критерії — «добровільний характер» та «спільна мета».

Критерій «добровільний характер» має особливе значення у тих випадках, коли мова йде про «негативний» підхід до прав, визначених у статті 11. Інакше кажучи, йдеться про право не приєднуватись до об’єднання чи профспілки. Суд розглянув цю проблему в своєму рішенні у справі Янг, Джеймс і Вебстер (1981), у якій заявники скаржились на те, що угода між компанією «Британські залізниці» та деякими профспілками залізничників, яка вимагала обов’язкового членства в одній із цих профспілок для одержання роботи на залізниці (закритий доступ), порушувала положення про свободу об’єднання за статтею 11. Суд погодився з цим, зазначивши, що заявники не повинні були під примусом вступати до профспілки, для того щоб зберегти роботу:

Право створювати профспілки та вступати до них є окремим аспектом свободи об’єднання... Поняття свободи передбачає певну міру свободи вибору при здійсненні цього права.

Це зовсім не означає, що негативний аспект права кожної особи на свободу мирних об’єднань лежить цілком поза межами статті 11, і що будь-яке примушування особи вступати до тієї чи іншої профспілки є прийнятними з точки зору мети цього положення. Тлумачення статті 11 як такої, що дозволяє будь-який примус до членства у профспілках, суперечить самому змісту свободи, яку вона має гарантувати.

Проте важливо підкреслити, що в неофіційній думці (obiter dictа) Суд висловив зауваження про те, що угоди про підприємства, де працюють виключно члени певних профспілок («closed shop»), не обов’язково автоматично порушують статтю 11. Однак в даному випадку Суд зазначив, що права заявника за статтею 11 були порушені тільки тому, що йшлося про збереження постійної роботи. Суд також визнав порушення статті 11 у справі Сігуртур Сігурйонссон (1993). У цій справі йшлось про те, що водій таксі міг отримати ліцензію лише за умови набуття членства в Ассоціації водіїв автотранспорту. Він зробив це, але через деякий час не поновив своє членство, через що Асоціація позбавила його ліцензії. Через три роки після цього парламент Ісландії ухвалив закон, за яким всі водії таксі обов’язково повинні були бути членами Асоціації. Суд визнав, що встановлення законним шляхом обов’язкового характеру такого членства не відповідало поставленій меті.

Ці дві наведені справи є двома значними внесками до судової практики за статтею 11 Європейської конвенції. По-перше, вони дали наочний приклад того, як співвідносяться одне з одним положення про свободу об’єднань та право створювати профспілку і вступати до неї. Суд розглянув питання про свободу об’єднань, а не профспілок, тому що в цих справах було закладено широкий принцип, можливий для застосування не тільки у зв’язку з профспілками. По-друге, справи продемонстрували ставлення Суду до різних підходів в оцінці діяльності профспілок, що існують у державах-членах Ради Європи. Ще під час підготовки Європейської конвенції автори з поваги до існуючої тоді в Сполученому Королівстві системи підприємств, де працювали тільки члени певних профспілок, спеціально відмовилися від включення до тексту положення про «право не приєднуватись до профспілки». Як було зазначено вище, у справі Янг, Джеймс і Вебстер Суд не визнав за необхідне розглядати законність такої системи, а обмежився більш вузьким питанням про збереження постійної роботи на підприємствах, де система працевлаштування членів певних профспілок раніше не існувала, але починала запроваджуватись.

Критерій «загальної мети» за статтею 11 є більш складним для розуміння, ніж критерій «добровільного характеру». Комісія не знайшла загальної мети і, таким чином, об’єднання згідно змісту статті 11 у заяві, в якій група ув’язнених заявила про те, що їхнє право на об’єднання порушується, оскільки їх помістили до одиночних камер (Заява № 8317/78). Комісії ухвалила, що стаття «не передбачає права ув’язнених створювати компанії або «об’єднануватись» з іншими ув’язненими». Існує також ціла група справ, в яких Комісія та Суд ухвалили рішення про те, що окрема особа може бути зобов’язана вступити до певної організації, якщо вона не є «об’єднанням» за змістом статті 11. У справі Ле Конт, ван Льовен і де Мейєр проти Бельгії (1981) Комісія, наприклад, встановила, що на заявників-лікарів могла поширювалась обов’язкова вимога стати членами Бельгійської медичної асоціації, «метою якої було забезпечення дотримання медичної етики, захист честі, свободи дій, лікарської таємниці та гідності її членів». Зрозуміле значення завдань організації, здається, відображає в іншому контексті «загальну мету» — сприяти інтересам членів організації. Проте Комісія і Суд погодилися з тим, що ця організація не є «об’єднаннням» за змістом статті 11, тому що вона виконує функції, передбачені публічним правом, наприклад, здійснює контроль за професійною діяльністю своїх членів. Така ж невизначеність існувала і в інших справах, коли Комісія підтримала принцип обов’язкового членства в організаціях, серед яких, наприклад, були організація студентів університетів (Заява № 6094/73) і спілка хірургів-ветеринарів (Заява № 8734/79). Варто зазначити у цьому контексті, що у справах, пов’язаних із профспілками, Комісія і Суд спирались на «загальну мету» — захищати економічні і соціальні інтереси членів профспілок.

3. Права профспілок

Комісія і Суд прийняли буквальне тлумачення положення статті 11 про захист права створювати профспілки і вступати до них. Судова практика показує, що вимоги статті задовольняються, якщо існує можливість створювати профспілки та визнається членство в цих профспілках. До сьогодні ні Комісія, ні Суд не брали до уваги аргументи стосовно результативності захисту конкретною профспілкою інтересів її членів. Суд ухвалив, що стаття 11 не вимагає від держави гарантій певного рівня або типу відносин із профспілками, держава сама має обирати спосіб спілкування з цими об’єднаннями. У справі Національної спілки бельгійської поліції (1975) профспілка-заявник скаржилась на те, що бельгійський уряд консультувався з кількома великими профспілками службовців, виключивши з процесу консультацій бельгійську профспілку поліції, що було порушенням статті 11. Суд постановив, що право брати участь у консультаціях не є обов’язковим для ефективного здійснення права профспілки. Суд також ухвалив, що стаття 11 захищає право профспілки висловлювати якимось чином свою думку під час колективних переговорів, але не гарантує права на укладення колективного договору (справа Шведської профспілки машиністів локомотивів (1976)). І нарешті, Суд навіть ухвалив, що стаття 11 не захищає право на страйк, тим самим дозволяє державі обирати інші шляхи, за допомогою яких можна було б забезпечити право профспілки на захист професійних інтересів своїх членів. У справі Шмідт і Далстрьом проти Швеції (1976) Суд відзначив, що:

Конвенція гарантує профспілкам свободу захищати професійні інтереси членів профспілки через профспілкові акції, ведення та розгортання яких Договірні Сторони мають дозволити та зробити можливими.

Проте пункт 1 статті 11 залишає за кожною державою право на вільний вибір засобів для досягнення цієї мети. Надання права на страйк є, безумовно, одним з найбільш важливих засобів, але існують також і інші. Це право, яке не визначається чітко у статті 11, може бути таким чином врегульоване в національному законодавстві, що його здійснення зазнає обмежень.

Подібно до ситуації з іншими статтями Конвенції, держава не повинна втручатись у здійснення прав, які гарантуються статтею 11. Комісія уточнила принцип невтручання у контексті дій держави по відношенню до профспілок. У Заяві № 10550/83 заявник скаржився на те, що виключення з профспілки порушило його права за статтею 11. Не знайшовши порушенння, Комісія дала роз’яснення, що завданням статті 11 є захист приватної діяльності від втручання держави:

Право створювати профспілки та вступати до них є окремим аспектом свободи об’єднань, призначенням якого є, в першу чергу, захист від дій держави. Держава не повинна втручатись у процес створення профспілки та вступу до неї... Питання, яке постало у даній справі, стосується того, до якої міри це положення зобов’язує державу захищати члена профспілки від заходів, що їх профспілка вживає проти свого члена.

Право створювати профспілки включає, зокрема, право профспілок розробляти власні правила, управляти своєю діяльністю та засновувати федерації профспілок і приєднуватись до них... Відповідні рішення профспілки з цих питань не можуть піддаватись обмеженню чи контролю з боку держави...

Подібні рішення, відповідно, повинні розглядатись як приватна діяльність, за яку загалом держава не може нести відповідальність згідно з Конвенцією...

Захист, що гарантується цим положенням, спрямований передусім на захист від втручання з боку держави.

Комісія, проте, зауважила, що за певних обставин може виникнути необхідність втручання держава у справи профспілок з метою захисту особи:

Від будь-яких зловживань в зв’язку з домінуючим становищем профспілок... Такі зловживання можуть мати місце, наприклад, у випадку, коли виключення або вигнання із членів профспілки були зроблені з порушенням правил спілки, або коли такі правила є нераціональними чи довільними, або коли виключення або вигнання призводить до серйозних наслідків, наприклад, до втрати роботи внаслідок існування системи працевлаштування членів певних профспілок («closed shop»).

На відміну від інших статей Конвенції, Комісія і Суд рідко констатували «втручання» за пунктом 1 статті 11, зокрема в тому, що стосується профспілкових прав. Тому вони нечасто звертались і до обмежувальних положень пункту 2. Суд висловив свою позицію у справах Національної спілки бельгійської поліції (1975) і Шведської профспілки машиністів локомотивів (1976). В обох випадках Комісія ухвалила рішення про те, що нав’язування заходів з боку держави, які можуть обмежити права профспілок під час переговорів з роботодавцями і тим самим зробити менш привабливим членство у профспілках, може в окремих випадках становити порушення статті 11. Проте Суд не захотів заходити занадто далеко, зазначивши, що зменшення ефективності членства у профспілках було обумовлене «загальною політикою з боку держави щодо обмеження кількості організацій, з якими мають укладатись колективні договори. Така політика сама по собі не є несумісною зі свободою профспілок (згідно зі статтею 11)».

4. Особливі аспекти обмежувальних положень статті 11

На відміну від інших статей Конвенції, що мають аналогічну структуру, стаття 11 містить у пункті 2 положення, яке дає Високим Договірним Сторонам Конвенції повноваження обмежувати здійснення службовцями збройних сил, поліції та системи державного управління прав, що гарантуються в пункті 1.

Комісія дала роз’яснення з цього приводу у Заяві № 11603/85. У цій справі йшлось про те, що заявники протестували проти невизнання державою за окремими державними службовцями, які працювали в Штабі урядового зв’язку Сполученого Королівства (GCHQ), який відповідав за організацію військового та офіційного зв’язку уряду, права організувати профспілку і вступати до неї, хоча подібна профспілка на той час уже функціонувала майже сорок років. Усі сторони погодились, що заборона профспілки була втручанням у здійснення прав, які гарантуються у статті 11.

Подальший розгляд Комісією аргументів держави щодо пункту 2 показує суттєву різницю між обмежувальними положеннями статті 11 і паралельними положеннями інших статей Європейської конвенції, що мають аналогічну структуру. Оскільки заявники з GCHQ у зазначеній вище справі, без сумніву, були «представниками державної адміністрації», то Комісія обмежилась розглядом «законності» дій держави, які були спрямовані на заборону профспілкових об’єднань. Комісія визнала, що положення законодавства, які застосувала держава, базувались на національному законодавстві і підлягали судовому контролю з боку національних судових органів.

Комісія залишила відкритим питання про те, чи містив у собі термін «законний» також принцип пропорційності, і зауважила, що:

Навіть якщо термін «законний» і потребує чогось більшого, ніж обгрунтування в національному законодавстві, наприклад, заборони довільних рішень, немає підстав вважати, що у даній справі ця вимога не була дотримана.

Комісія не вважала за доцільне розглядати справу у світлі критерію «необхідності в демократичному суспільстві», оскільки вважала, що у цій справі могло застосовуватись тільки друге речення пункту 2 статті 11.