J. Підстави для обмеження
здійснення прав, які гарантує Конвенція:
пункти 2 статей 8 — 11
і стаття 2 Протоколу № 4, статті 17 і 18
(Примітка: Зміст пунктів
2 статей 8, 9, 10, 11 та статті 2 Протоколу № 4 наводиться в розділах, де зроблено
виклад основних прав, що забезпечуються положеннями цих пунктів).
Статті 8, 9, 10 і 11 Конвенції
та стаття 2 Протоколу № 4 є подібні за своєю структурою. В першому пункті цих
статей гарантуються конкретні права і свободи, а в другому пункті цих самих
статей (що стосується статті 2 Протоколу № 4 – то це третій пункт) викладено
загальні принципи та конкретні положення, які може використовувати Висока Договірна
Сторона, обмежуючи здійснення цих прав і свобод. Така структура допомагає встановити
рівновагу між правами особи та більш широким інтересом демократичного суспільства
в цілому у разі, коли між ними може виникнути конфлікт (Класс та інші проти
Федеративної Республіки Німеччини (1978)).
1. Доктрина
внутрішніх обмежень
Одним із важливих питань,
яке повинні були розглянути Комісія та Суд при вивченні справ стосовно проблем
співвідношення інтересів особи та суспільства, було питання про те, чи є вичерпними
підстави для обмежень, які перераховуються в різних статтях, а також питання
про те, чи може бути надано дозвіл застосовувати обмеження до осіб державі,
яка керується при цьому «прихованими мотивами». Інакше кажучи, йдеться про те,
чи можуть обмежувальні умови, що викладені в пункті 2, розглядатись як виключення
з існуючого правила про повну заборону обмежень особистої свободи. Спочатку
Комісія погодилася з аргументами держав про те, що вони повинні мати широкі
повноваження для обмеження дій осіб, принаймні, певних категорій осіб, зокрема,
ув’язнених. Держави та Комісія дійшли згоди про те, що коли особа законно позбавлена
волі, всі інші обмеження вже є такими, що походять від «внутрішніх обмежень»
становища, в якому перебуває особа. Суд невдовзі відкинув цей аргумент, зазначивши,
що хоч держава і може враховувати статус особи чи її роль як представника певної
групи в якості одного із факторів при обмеженні прав і свобод цієї особи, проте
законно держава може діяти тільки в рамках визначених обмежувальних умов відповідних
статей Конвенції (Справа волоцюг проти Бельгії (1971) та Гоулдер проти
Сполученого Королівства (1975)).
2. Правило
чіткого тлумачення обмежувальних положень
Обмежувальні положення, що
містяться у пункті другому статей, про які йшла мова вище, мають досить широке
тлумачення. Для того щоб запобігти зловживанням з боку держав, викликаним таким
широким тлумаченням, Комісія встановила правило чіткого тлумачення положень,
яке сформулювала у справі «Санді Таймс» проти Сполученого Королівства
(1979):
Чітке тлумачення означає, що основою для будь-якого обмеження можуть бути тільки ті критерії, про які йде мова в самому обмежувальному положенні, а ці критерії, в свою чергу, треба розуміти таким чином, щоб значення цих слів не виходило за рамки їхнього звичайного змісту.
Правило чіткого тлумачення
задовольняє одночасно дві головні умови, які властиві всім обмежувальним пунктам,
що розглядаються: будь-які обмеження прав і свобод мають бути законними та «необхідними
у демократичному суспільстві» з огляду на один із визначених мотивів, що перелічені
в цих статтях. Коли розглядається справа, в якій уряд посилається на одне або
кілька обмежувальних положень цих статей, Комісія та Суд здійснюють такий аналіз.
Насамперед вони визначають, чи діяла держава «відповідно до закону». Якщо конвенційний
орган дає негативну відповідь на це питання, то в такому випадку визнається
порушення, і далі справа не розглядається. Якщо ж органи вирішують, що дії уряду
відповідають стандартам законності, тоді розглядається наступне питання про
те, чи можуть ці дії вважатися «необхідними в демократичному суспільстві» для
досягнення однієї з законних цілей, що перераховуються у відповідній статті.
Такими цілями є інтереси громадської безпеки, захист здоров’я чи моралі й таке
інше.
3. Тлумачення
положення «згідно із законом»
та «які встановлені законом»
Концепція законності за Конвенцією
застосовується до всіх категорій внутрішнього права — адміністративного, статутного
або конституційного, як писаного, так і неписаного (справи Гоулдер, Сілвер
та інші проти Сполученого Королівства (1983) та справа «Санді Таймс»)).
Як було зазначено у справі «Санді Таймс», Комісія та Суд встановили дві
основні вимоги, які забезпечують дотримання законності:
По-перше, «закон» повинен бути достатньо доступним: громадянин повинен мати можливість отримати відповідну інформацію про правові норми, що стосуються його справи. По-друге, норму не можна розглядати як «закон» до тих пір, поки вона не отримує відповідних чітких формулювань, для того щоб громадяни могли узгоджувати з нею свою поведінку.
Таким чином, для визнання
дій або заходів з боку держави такими, що були вжиті «згідно із законом» в термінах
Конвенції, вони мають бути одночасно доступними і передбачуваними. Суд далі
розвинув поняття законності у справі Малоун проти Сполученого Королівства
(1984), пов’язавши його із забороною зловживань владою з боку держави:
Якщо повноваження стосовно тлумачення, що надаються виконавчій владі, не є обмеженими, то «закон» суперечить принципу верховенства права. У законі, відповідно, повинні в достатньо чітких формулюваннях бути визначені обсяг і порядок здійснення владних повноважень з урахуванням законної мети кожної дії з тим, щоб забезпечити особі відповідний захист від незаконного втручання з боку держаних органів.
Таким чином, третім складовим
елементом законності за Конвенцією є здійснення державою своїх дискреційних
повноважень виключно у законних цілях.
4. Тлумачення
положення «є необхідним
в демократичному суспільстві»
Комісія та Суд, контролюючи
здійснення державою дискреційних повноважень щодо обмеження гарантованих Конвенцією
прав і свобод, вивчають, у першу чергу, законність подібних дій у світлі зазначених
вище критеріїв. Якщо дії держави відповідають стандартам законності, органи
Конвенції починають розглядати питання про те, чи можна вказані дії визнати
«необхідними в демократичному суспільстві». Саме при розгляді питання про дотримання
державою цього критерію виявляється напруженість, яка існує між інтересами особи
та суспільства.
Комісія та Суд визнали, що
вони не мають повноважень та інтересу здійснювати практичний або політичний
контроль за діями держави у внутрішньодержавній області. У справі Гендісайд
проти Сполученого Королівства (1976) Суд ухвалив, що:
Органи державної влади, маючи прямі та постійні контакти з усіма головними силами своїх країн, загалом перебувають у кращому становищі, ніж суддя міжнародного суду, коли потрібно визначати точний зміст цих вимог... а також поняття «необхідності» «обмеження» або «покарання», що повинні відповідати таким вимогам.
Це означає, що Комісія та
Суд надають державі певні дискреційні повноваження у вирішенні питання про сумісність
її дій з вимогами Конвенції. Ці дискреційні повноваження називаються межами
розсуду держави.
Надаючи Високим Договірним
Сторонам Конвенції межі розсуду, Комісія та Суд залишили за собою повноваження
контролювати ці межі не лише стосовно принципів та обмежень, які сформульовані
у пункті другому відповідних статей, але й відносно інших статей Конвенції (див.
також розгляд статей 17 і 18). У справі Гендісайда Суд відзначив, що
«національні межі розсуду нерозривно пов’язані з європейським контролем», і
така позиція Суду знайшла пізніше підтвердження в кількох інших справах.
Комісія та Суд встановили,
що держави мають пов’язувати застосування принципу «необхідності в демократичному
суспільстві» з дією однієї з спеціальних підстав про обмеження, перелічених
у відповідній статті: держава не може законно посилатися на загальну необхідність,
для того щоб виправдати обмеження прав і свобод (Грецька справа (Доп.
Ком. від 1969 р.)). Підстави для обмеження прав і свобод, які закріплені у різних
статтях, розглядатимуться у наступних розділах. Проте важливо пам’ятати, що
Комісія та Суд вкладають в поняття «демократичне суспільство» такі ідеї, як
плюралізм, терпимість і відкритість, хоча жодна з цих ідей прямо в Конвенції
не представлена саме в цих визначеннях (Гендісайд). Суд також дав визначення
терміну «необхідний» як такий, що «не є синонімом до слова «обов’язковий» і
не може широко тлумачитись, як слова «припустимий», «звичайний», «корисний»,
«розумний» або «доцільний» (Сілвер, Гендісайд).
Органи Конвенції здійснюють подвійний аналіз, коли вирішують питання про відповідність дії певної держави стандарту «необхідності в демократичному суспільстві». По-перше, вони з’ясовують, чи є законною сама мета встановлення обмеження. Наприклад, Суд визначив, що контроль за листуванням ув’язнених (Гоулдер і Сілвер) або заборона молодим людям віком до 21 року мати гомосексуальні зв’язки здійснюється з законними цілями (Даджон проти Сполученого Королівства (1981) та Норріс проти Ірландії (1988)). По-друге, вони розглядають, чи ці засоби обмеження прав і свобод є «пропорційними законній меті». Цю другу умову державам часто виконати складніше. Наприклад, у справі з листуванням ув’язнених Суд дійшов висновку про те, що власті не мали права забороняти ув’язненому писати своєму захисникові (Гоулдер), а могли лише цензурувати листи, де були вміщені погрози насильства або плани майбутніх злочинів (Сілвер). У справах про гомосексуалістів Суд не погодився з тим, що надання кримінального характеру добровільним гомосексуальним стосункам між дорослими людьми відповідає критерію пропорційності.
Для визначення того, чи діяла
держава у конкретній справі в межах відведеного їй поля розсуду, Суд інколи
звертається до аналізу права та практики в інших державах, які є сторонами Конвенції,
також ретельно вивчаються і обставини самої справи. В разі відсутності спільного
бачення проблеми в різних державах Суд залишає державі-відповідачу більш широкі
межі розсуду (X, Y та Z проти Сполученого Королівства (1997)).
На додаток до обмежень, які
встановлені в пункті другому статей 8 — 11, пункт третій статті 2 Протоколу
№ 4 та статті 17 і 18 теж можуть передбачати незалежні підстави для обмеження
у здійсненні основних прав, що гарантуються в інших статтях Конвенції.
Стаття 17:
Ніщо в цій Конвенції не може тлумачитися як таке, що надає будь-якій державі, групі або особі будь-яке право займатися будь-якою діяльністю або вчиняти будь-яку дію, спрямовану на скасування будь-яких прав і свобод, що викладені в цій Конвенції, або на їх обмеження в більшому обсязі, ніж передбачено в Конвенції.
Стаття 17 Конвенції забороняє
державам, групам осіб або окремим особам вчиняти будь-які дії, що спрямовані
на скасування або обмеження закріплених в Конвенції прав і свобод в більшому
обсязі, ніж це в ній передбачено. Це означає, що статтю 17 можна застосовувати
тільки в разі порушення одного або кількох основних прав, які захищає Конвенція.
Структура і механізм статті
17 відрізняються від інших статей Конвенції. Стаття 17 пов’язана з двома великими
категоріями справ: до однієї категорії належать справи, в яких держава вказує
на те, що група осіб чи окрема особа діяли всупереч положенням цієї статті;
другу категорію складають справи, в яких група осіб чи окрема особа стверджують,
що держава вийшла за рамки встановлених обмежень.
Розглядаючи першу категорію
справ за статтею 17, необхідно зазначити, що коли держава посилається на порушення
статті групою осіб або окремою особою, вона має довести, що така особа чи така
група осіб порушили статтю і тим самим порушили права третьої сторони. Вона
повинна також довести, що посилається на статтю 17 тільки відносно тих конкретних
прав, у порушенні яких обвинувачується особа або група осіб. Так, у справі Лоулесс
проти Ірландії (1961) Суд зазначив, що Сполучене Королівство не могло посилатись
на статтю 17 для виправдання своїх дій, пов’язаних зі статтею 5 (затримання)
або статтею 6 (справедливий судовий розгляд), тому що заявник не зловживав цими
правами і не обмежував їх з метою, що суперечила б Конвенції. Комісія ухвалила
аналогічне рішення при розгляді статті 17 разом із статтею 10 у справі Де
Бекер проти Бельгії (1962), в якій бельгійський уряд не зміг довести, що
заявник в майбутньому може зловживати своїм правом на свободу вираження поглядів,
навіть якщо було встановлено, що він робив це в минулому.
У справах, коли особа або група осіб посилались на порушення статті 17 державою, Комісія та Суд звичайно виходили з того, що якщо заявник посилається на порушення ще однієї нормативної статті Конвенції, яка дозволяє обмеження за своїм змістом, то органи Конвенції зосереджують основну увагу на обмеженнях, які встановила держава відносно обмежувальних положень, а не обмежень, які пов’язані зі статтею 17. У справі Енгель та інші проти Нідерландів (1976) Суд констатував, що якщо обмеження виправдане пунктом 2 статті 10, то немає й порушення статті 17. У справах, що стосуються статей Конвенції, де підстави для обмеження гарантованих прав сформульовані не так чітко і зрозуміло, Комісія та Суд можуть розглядати питання про порушення статті 17 більш автономно. Так було зроблено у справі Літгоу та інші проти Сполученого Королівства (1986). У цій справі заявник скаржився на те, що держава, порушуючи його право на вільне володіння своїм майном згідно зі статтею 1 Протоколу № 1, відповідно порушила і статтю 17. Суд ухвалив рішення про те, що здійснення державою її повноважень не порушувало конвенційної статті, а вжиті заходи переслідували законну мету і не були спрямовані на скасування або суттєве обмеження прав заявника. У справі Спорронг і Льоннрот проти Швеції (1982), в якій було піднято аналогічні питання, Суд визнав, що оскільки було доведено факт порушення державою статті 1 Протоколу № 1, то немає необхідності розглядати також питання про порушення статті 17.
Стаття 18
Обмеження, які дозволяються цією Конвенцією щодо зазначених прав і свобод, можуть застосовуватися тільки з тією метою, для якої вони передбачені.
У статті 18 державам забороняється застосовувати дозволені обмеження з метою, яка не передбачена Конвенцією. Стаття 18 може бути застосована тільки разом з одним із основних прав, яке гарантується Конвенцією. Виходячи з цього, Комісія ухвалила, що ця стаття має автономний характер: держава може порушити це положення разом з порушенням іншої статті Конвенції, хоча окремо саме по собі це положення може бути і не порушене. Суд же, навпаки, намагався не розглядати справи за статтею 18, якщо в них не було посилань на порушення іншої статті, яка містила основне право (Енгель), або якщо до цього Суд вже розглянув застосування обмежувальних положень, які були викладені в інших статтях, на що було зроблено посилання (справа Гендісайда і справа Бозано проти Франції (1986)).