Ґрунтується на 4-й загальній доповіді з політичного нагляду за впровадженням Європейської хартії місцевого самоврядування

(Застосування пункту 1 статті 3, пунктів 1—5 статті 4 і статті 9 Хартії)

Конгрес, пам'ятаючи пропозицію Палати місцевих влад,

1) звертаючи увагу на те, що Європейська хартія місцевого самоврядування є єдиною міжнародною угодою, призначеною захищати права органів місцевої влади в Європі, та що нині 34 держави-члени Ради Європи вже підписали й ратифікували Хартію, 3 держави підписали її, але не ратифікували, а 4 держави ще мають її підписати,

2) згадуючи угоду з Комітетом міністрів та пояснювальну доповідь до Хартії, згідно з якими Конгрес, починаючи з 1994 року, є відповідальним за політичний нагляд за впровадженням Хартії, що його здійснює спеціальна робоча група за допомогою групи незалежних експертів,

3) проаналізувавши таким чином правові засади місцевого самоврядування та умови, в яких воно функціонує в державах, що лише підписали Хартію, та підкреслюючи, що процедура перевірки діє радше як політичний стимул, ніж система правових покарань, та що її метою є повага широкого кола моделей і практик місцевого самоврядування в різних європейських державах, а не бажання стандартизувати їх (відповідно, процедура враховує індивідуальні особливості кожної держави-члена й дає можливість прогресивно тлумачити положення Хартії),

4) беручи до уваги, що така діяльність завдяки, мабуть, її змішаному політико-правовому характеру є потужним політичним засобом заохочення визнання основних принципів місцевої демократії в державах-членах Ради Європи,

5) отже, упевнений, що ця система нагляду за впровадженням Хартії є особливо зручним компромісним рішенням для забезпечення відповідності міжнародної угоди внутрішій організації окремих держав (згідно з системою нагляд за впровадженням Хартії на європейському рівні здійснюють представники, обрані на місцевому рівні, котрі, зрештою, самі виграють від положень Хартії),

6) згадуючи, що робоча група, про яку йшлося вище, виконує свої обов'язки двома способами:

а) готуючи загальні доповіді про впровадження різних статей Хартії (нагляд „згідно з повноваженнями");

b) аналізуючи прямі скарги органів місцевої влади на те, що їхні органи державної влади не дотримали положень Хартії (нагляд на запит),

7) вітаючи сталість і серйозність роботи робочої групи, внаслідок чого процедури забезпечення відповідності Хартії стають у Конгресі все більш інституціоналізованими (в цьому зв'язку слід також визнати, що труднощі, які виникають під час процедури, є ціною, яку треба сплатити за глибокий, вищою мірою об'єктивний підхід робочої групи до з самого початку практичного поступового здійснення політичного нагляду за впровадженням Хартії),
8) згадуючи, що на підставі цього процесу Конгрес, починаючи з 1994 року, ухвалив три резолюції і три рекомендації про відповідність багатьом статтям Хартії; ці документи, що ґрунтуються на трьох доповідях і проекті четвертої доповіді, охоплюють більше ніж п'ятирічний термін та підготовлені робочою групою за допомогою групи незалежних експертів, яка діяла від її імені,

9) на додаток до аналізу четвертої доповіді "Фінансові ресурси органів місцевої влади та їхні функції: тест на субсидіарність", що є кульмінацією нового етапу процедури нагляду за впровадженням Хартії "згідно з повноваженнями",

10) звертаючи увагу на те, що четверта доповідь про нагляд ґрунтується також і на висновках міжнародної конференції "Хартії місцевого й регіонального самоврядування Ради Європи: субсидіарність у діяльності, функції та фінанси органів місцевої й регіональної влад", організованої робочою групою в Анконі (Італія) 14—16 жовтня 1999 року,

11) висловлює глибоку стурбованість з приводу недостатнього впровадження статті 9 Хартії, в якій ідеться про фінансові ресурси органів місцевої влади, зокрема:

а) про тенденцію, яка призводить до того, що в багатьох державах-членах Ради Європи все менше органів місцевої влади володіє ресурсами;

b) про те, що часто ресурси цих органів влади непропорційні функціям, переданим чи делегованим їм іншими органами влади,

12) пропонує державам-членам та Комітетові міністрів, ухвалюючи рішення про органи місцевої влади, зокрема з питання відповідності ресурсів цих органів влади їхнім функціям, враховувати міркування, викладені в Додатку І,

13) пропонує Комітетові міністрів доручити Керівному комітетові з питань місцевої й регіональної демократій (CDLR) разом з Конгресом місцевих і регіональних влад провести міжнародну конференцію з цього питання з метою сприяння відкритому конструктивному діалогу між представниками відповідних органів влади в державах-членах Ради Європи,

14) ухваливши дуже сприятливий висновок [12(1999)] про проект Всесвітньої хартії місцевого самоврядування, підготовлений у рамках діяльності Комісії ООН з народонаселення (UNCHS), пропонує 41 державі-членові Ради Європи, а також Комітетові міністрів як регіональному представникові цих держав на міжнародному рівні підтримати цей проект та поінформувати органи ООН, зацікавлені в ухваленні зазначеної вище Хартії, про їхню підтримку.

ДОДАТОК І

І. Функції органів місцевої влади

а. Однією з основних передумов реалізації принципу субсідіарності є відповідність пункту 1 статті 3 Європейської хартії місцевого самоврядування, в якій ідеться про організацію місцевих рад: "Спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення" (концепція місцевого самоврядування).

b. Ця спроможність може існувати лише за умови, якщо органам місцевої влади гарантовано право виконувати свої функції у сферах, які найбільше стосуються їхніх мешканців. Це право має бути здійснено завдяки передачі цим органам влади мінімальної кількості основних функцій, закріплених у законодавстві, або — ліпше — в конституції. У секторальному законодавстві було б доцільно визначити точний обсяг функцій центрального уряду та кожного з відповідних рівнів місцевого уряду для кожної окремої сфери, щоб уникнути питання про автономність, яку вже в принципі визнано конституцією та законодавством.

c. Такі законодавчі рамки має доповнювати положення про загальну відповідальність, визнану законодавством або — ще ліпше — конституцією, що надає органам місцевої влади право діяти у сферах, невилучених з їхніх повноважень або непереданих іншому органові влади.

d. Закони, в яких сформульовано загальні умови існування й функціонування органів місцевої влади, мають також містити положення про принципи, які визначають функції органів місцевої влади. Це безпосередньо заохочуватиме громадян ставитися до місцевого самоврядування не просто як до адміністративного явища, а радше як до явища, що відчутно впливає на найважливіші аспекти їхнього повсякденного життя. Такі закони мають містити перелік пропонованих органам місцевої влади функцій; інформацію про їхній зміст та здійснення має бути викладено в інших, більш конкретних, законах.

e. Потрібно звернути увагу на те, що слід уникати передачі занадто багатьох функцій органам місцевої влади без відповідного фінансового забезпечення. Підрозділи центрального уряду не повинні передавати функції з єдиною метою — полегшити свій фінансовий тягар. Отже, треба постійно шукати відповідний баланс, який забезпечував би, місцевому самоврядуванню справжню свободу вибору та спроможність організовувати служби, які відповідають конкретним потребам громадян. До того ж децентралізація занадто багатьох функцій через їхнє делегування може призвести до того, що представники, обрані на місцевому рівні, просто здійснюватимуть національну політику. Крім того, зрозуміло, що чим більше функцій, тим гострішим стає питання про уніфікований розподіл служб у країні, а також з'являється більше доводів на користь втручання центрального уряду з метою обмежити можливість маневру органів місцевої влади і збалансувати їхні ресурси.

ІІ. Фінансові ресурси органів місцевої влади

а. З метою виконання функцій у контексті національної економічної політики органи місцевої влади потребують відповідних власних фінансових ресурсів, якими вони мали б право вільно розпоряджатися під час виконання своїх функцій та які були б пропорційними цим функціям.

Виходячи з цього, четверта доповідь Конгресу про політичний нагляд за впрова-дженням Хартії висвітлює такі вади:

b. Пам'ятаючи ці пункти [Конгрес уже ввів їх до Резолюції № 71(1998)], важливо з'ясувати кілька понять:

Такий вид ресурсів має надаватися органам місцевої влади за допомогою офіційного правового інструмента, якщо можливо, закону чи конституції, який за всіх об-ставин може бути скасовано лише іншим інструментом, рівнозначним за юридичною чинністю;

Спроможність органів місцевої влади збирати власні податки є умовою їхньої незалежності та символом самоврядування, яке представницькі органи вповноважені здійснювати внаслідок їхнього обрання громадянами. Встановлюючи податки, представники, обрані на місцевому рівні, беруть на себе зобов'язання перед громадянами. Це зобов’язання робить представників підзвітними за забезпечення громадян послугами. Якщо, з іншого боку, фінанси органів місцевої влади надходять з інших джерел, а не безпосередньо від громадян, обрані представники можуть легше ухилятися від виконання своєї функції розумного використання цих ресурсів. Більше того, доступність для органів місцевої влади власних податкових надходжень забезпечує їхнім представникам певний рівень безпеки, оскільки дає можливість передбачувати можливий рівень ресурсів у майбутньому;

Особливі податки є найвиразнішою ознакою самоврядування органів місцевої влади;

Трансфери не повинні обмежувати місцевого самоврядування. Якщо можливо, слід віддавати перевагу загальним трансферам, тобто тим, які не призначені для фінансування конкретної діяльності;

Фінансове вирівнювання не повинно відвертати багатші органи місцевої влади від спроб додатково підвищити податки на тій підставі, що прибуток буде використано лише на трансфери іншим органам влади. Так само вирівнювання не повинно також відвертати бідніші органи місцевої влади від максимального використання їхніх фіскальних можливостей.

Фінансове вирівнювання має відбуватися на всіх рівнях, тобто вертикально — між державами (чи федераціями), регіонами (чи федеральними утвореннями) й органами місцевої влади — та горизонтально — між різними органами місцевої влади. Горизонтальне вирівнювання має залишатися на розумному рівні.

Слід розробити прозорі й сталі критерії вирівнювання, бажано після консультацій з представниками органів місцевої влади. Ці критерії мають бути встановлені законом і на жодному етапі не повинні змінюватися в односторонньому порядку чи без попередньої консультації з відповідними органами місцевої влади.

ІІІ. Необхідне співвідношення між функціями й фінансовими ресурсами

а. Четверта доповідь за результатами контролю засвідчила, що, загалом кажучи, більшість органів місцевої влади в Європі не має достатніх фінансових ресурсів для виконання своїх функцій.

b. Фінансові проблеми, з якими стикається багато з цих органів місцевої влади, є наслідком серії процесів, що завершуються передаванням функцій без відповідного фінансового відшкодування1.

Інакше центральні органи влади можуть вимагати від органів місцевої влади брати участь у витратах, непередбачених будь-яким законодавчим заходом2.

Це залишає органам місцевої влади тільки здійснення національної політики та унеможливлює виконання ними своїх функцій3.

Ці проблеми ускладнюються ще й через те, що відповідне законодавство в державах-членах не формулює чітко принципу відповідності між функціями й ресурсами, тому застосування цього принципу залишається доброю волею парламентів під час затвердження річних бюджетів.

c. Ще до того, як вноситься будь-яка пропозиція про потребу підтримувати баланс між ресурсами та обов'язками, виявляється що треба ще раз вказати причини, чому управління, наближене до громадянина, в принципі є фінансово бажанішим, ніж централізоване (рішення більше відповідають конкретному контексту та, відповідно, існує більший нагляд за видатками). Нагляд може бути ще ефективнішим, якщо визначальна частка ресурсів залежатиме від рішень самих представників, обраних на місцевому рівні. Отже, в інтересах кожного, щоб якомога більше власних ресурсів було децентралізовано.

d. З огляду на можливі розв'язки цих проблем і не нехтуючи розробленням детальних таблиць із порівняння точної вартості виконуваних обов'язків та рівня потенційних ресурсів, бажано заохочувати уряди створювати системи, за якими будь-який перерозподіл функцій був би достатньо прозорим, щоб дати змогу органам місцевої влади та її представникам по-справжньому контролювати цей процес та відстежувати, щоб передача функцій дійсно супроводжувалася рівнозначним фінансовим трансфером.

e. Ці системи мають ґрунтуватися на правовому принципі, закріпленому в законі чи конституції. Цей принцип, який ми можемо назвати принципом супровідного фінансування, має проголошувати, що задля підтримання балансу між функціями та по-трібними для їхнього виконання ресурсами кожну нову передачу функцій має чітко супроводжувати відповідне фінансування незалежно від того, що це спричиняє передачу нового податкового джерела, забезпечення новим трансферним ресурсом, найм нового персоналу або передачу матеріальних цінностей.

f. Більше того, слід намагатися більш прозоро й систематично визначати функції, які за законом призначаються для різних носіїв влади, та заохочувати справжню культуру нагляду за балансом між передачею функцій та виділенням ресурсів.

g. На практиці запропоновані рішення для розв'язання цих проблем залежать переважно від пильності самих органів місцевої влади та їхніх об'єднань, а також долучення до процесу ухвалення рішень, що їх стосуються. Серед можливих пропозицій було б, без сумніву, корисно створювати об'єднані центральні/місцеві комітети органів влади для оцінювання поточного балансу між ресурсами та функціями4. Якщо децентралізація нових податків нереальна, органи місцевої влади мають укласти з центральними органами влади угоду про фінансову стабільність, щоб забезпечити відносну стабільність рівня місцевих ресурсів. Слід також заохочувати уряди розглянути питання про оптимальний рівень пропорційного розподілу функцій між органами центральної та місцевої влад.

h. На більш формальному рівні це означає, що потреба балансу між функціями й ресурсами зумовлює впровадження — з ініціативи центральних урядів — систем вирівнювання, які давали б кожному органові влади можливість незалежно від його розміру чи фінансового становища виконувати обов'язки, визначені саме для цієї категорії органів влади.

і. Це в жодному разі не суперечить принципу субсидіарності, якщо з метою пристосування до широкого кола ситуацій органи місцевої влади заохочуватимуться до вибору такої кількості функцій, які вони готові виконувати (наприклад, для свого населення).

j. І нарешті, щодо оцінки відповідних сум, то, загалом та в ідеалі кажучи, рішення залишається за центральним урядом, який має передати органам місцевої влади суму, еквівалентну тій, що витратив би сам, виконуючи відповідну функцію. Однак досвід чітко говорить про те, що якщо органи місцевої влади, які загалом ближчі до потреб свого населення, мають у своєму розпорядженні відповідні технічні ресурси та компетентний персонал, то вони можуть керувати призначеними їм секторами ліпше, застосовуючи методи, які більше відповідають потребам громадян, ніж центральні органи влади. Тому, важливо, щоб передані ресурси були не регламентовані (як, наприклад, податки) або щоб їх можна було переглядати.

k. Хартія не визначає процедур, які слід впровадити для залучення до процесу ухвалення рішень, але таке залучення є все ж таки визначальним чинником інституційної організації різних держав.