Застосування пункту 2 статті 3 Європейської хартії місцевого самоврядування на підставі 5-ї загальної доповіді з нагляду за впровадженням Хартії
Конгрес, пам'ятаючи про пропозицію Палати місцевих влад,
1) зважаючи на пункт 2 статті 3 Європейської хартії місцевого самоврядування (далі — "Хартія"),
2) звертаючи увагу на те, що нині Хартія є єдиним міжнародним договором, який визначає — головним чином у пункті 2 статті 3 — основні характеристики місцевого самоврядування та його інституційні рамки,
3) звернувши увагу на 5-ту загальну доповідь з політичного нагляду за впровадженням Хартії (далі — "5-та доповідь"), що стосується інституційних рамок місцевого самоврядування (пункт 2 статті 3), підготовлену п. А. Кнапе (Швеція) за допомогою групи незалежних експертів з Хартії, що функціонує в структурі Інституційного комітету Конгресу,
4) впевнений, що права місцевого самоврядування мають здійснювати демократично обрані органи влади,
5) відзначаючи, що всі форми демократичного місцевого врядування передбачають існування представницьких рад, які прямо обирає народ (з або без підпорядкованих виконавчих органів), та що це за пунктом 2 статті 3 не перешкоджає громадянам проводити збори, референдуми чи будь-які інші форми їхньої прямої участі, якщо таке дозволено законом,
6) звертаючи увагу на те, що законодавство в державах-членах дозволяє як різні методи обрання чи призначення виконавчої влади, так і різну організацію відносин між представницькими радами й виконавчою владою,
7) відзначаючи, що в переважній більшості держав-членів органи місцевої виконавчої влади обирає або рада, або безпосередньо народ,
8) відзначаючи також, що пряме обрання голів місцевого самоврядування народом усе частіше стає й методом обрання голови виконавчої влади в державах-членах Ради Європи,
9) вітаючи тенденції в законодавстві й практиці держав-членів, які свідчать про те, що вибори місцевої виконавчої влади стають усе поширенішим явищем,
10) беручи до уваги, що обрання місцевої виконавчої влади є найбільш доречною процедурою,
11) беручи до уваги, що в будь-якому разі всі органи виконавчої влади незалежно від того, обрані вони чи призначені, мають регулярно звітувати про те, як вони здійснюють свої повноваження,
12) вважаючи, що згідно з пунктом 2 статті 3 Хартії національне законодавство має гарантувати представницьким радам засоби ефективного нагляду за діяльністю виконавчої влади, що може здійснюватися серед іншого завдяки затвердженню місцевого бюджету й податків через голосування, ухвалення звітів про виконання бюджету чи планів розвитку міст і затвердження місцевої політики на весь період обрання, 13) пам'ятаючи про те, що відповідальність виконавчих органів перед радами, до яких входять обрані представники влади, що гарантовано в пункті 2 статті 3 Хартії, може мати різні форми залежно, зокрема, від того, обираються чи призначаються органи виконавчої влади,
14) звертаючи увагу на те, що управління великими міськими органами влади й зумовлений цим технічний характер їхніх рішень нерідко потребують більшого, ніж звичайно, виконавчого апарату,
15) проте залишаючись переконаними в тому, що професійні управлінці мають виконувати свої обов'язки під наглядом обраного органу,
16) беручи до уваги, що слід обов'язково радитися з людьми, якщо це можливо, коли ухвалюються рішення з важливих громадських справ,
17) беручи також до уваги, що, як зазначено в преамбулі до Рекомендації № R(96)2 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам, місцевий референдум "може бути інструментом безпосередньої участі, який виховує громадянську відповідальність, дає можливість розв'язувати конфліктні ситуації демократично й сприяє зміцненню місцевого самоврядування через посилення відчуття громадянами своєї належності до громади",
18) зважаючи на рекомендацію Rec (2001)19 Комітету міністрів державам-членам "Про участь громадян у місцевому публічному житті",
19) згадуючи, що стосовно зміни місцевих територіальних кордонів стаття 5 Хартії гарантує: такі зміни "не можуть здійснюватися без попереднього з'ясування думки відповідних місцевих громад, можливо, шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом",
20) відзначаючи, що ця Рекомендація є внеском Конгресу до спільного проекту Ради Європи "Змусити працювати демократичні інститути",
21) пропонує державам-членам враховувати зауваження й рекомендації, викладені в Додатку до цієї Рекомендації, коли виникне потреба ухвалювати рішення, що впливатимуть на організацію органів місцевої влади,
22) пропонує державам-членам, які ще не зробили цього, підписати й/або ратифікувати Європейську хартію місцевого самоврядування (ETS 122),
23) пропонує державам-членам, які ще не зробили цього, підписати й ратифікувати Конвенцію про участь іноземців у громадському житті на місцевому рівні (ETS 144), а також ужити заходів для просування Європейської хартії про участь молоді в місцевому й регіональному житті.
ДОДАТОК
ПРИНЦИПИ, ЩО ВИЗНАЧАЮТЬ ВІДНОСИНИ МІЖ ГРОМАДСЬКІСТЮ,
МІСЦЕВИМИ РАДАМИ Й ВИКОНАВЧОЮ ВЛАДОЮ
В МІСЦЕВІЙ ДЕМОКРАТІЇ
1. Пряма представницька місцева демократія
а. У 5-й доповіді звернено увагу на те, що в усіх державах-членах Ради Європи місцева демократія ґрунтується на тому, що місцеву громаду представляють ради, чиїх членів прямо обирає народ. Цей основоположний принцип уже давно впроваджено в багатьох державах.
b. Одночасно нині для переважної більшості європейських місцевих органів самоврядування пряма демократія в її найбільш чистій формі — зборів населення для розв'язання питань місцевого значення — все частіше, якщо не завжди, визначається як кількістю населення, так і складністю вирішуваних справ.
c. Конгрес вважає, що у важливих справах, які становлять публічний інтерес на місцевому рівні, слід передбачити за потреби звернення до референдуму. Така форма консультацій потребує процедури, згідно з якою місцевому населенню пропонують ухвалити справжнє рішення, яке буде обов’язковим до виконання для місцевої влади. У справах меншої ваги можна також передбачити консультації з народом, тобто процедуру, згідно з якою населенню просто пропонують висловити думку, що не матиме обов’язкової чинності для місцевих обраних представників, і тоді за ними [обраними представниками] залишається остаточне рішення.
d. Конгрес помітив, що значна кількість виборців утримується від участі в місцевих виборах, і стурбований цим. Він упевнений, що виборчі кампанії та акт голосування є унікальною можливістю для громадян узяти участь у формуванні місцевої полі-тики.
2. Участь громадян
а. Для справжнього функціонування місцевої демократії важливо, щоб зв’язки між місцевими органами влади, обраними представниками й громадськістю, зміцнювалися.
b. Цього можна досягти, крім іншого, завдяки створенню дорадчих рад (до них входитимуть іноземці, молодь, старші громадяни, діти та ін.) або рад, які об’єднуватимуть сусідів, та сприянню цим радам. Ці ради відображатимуть увесь спектр інтересів місцевого населення за умови, що всі остаточні рішення залишатимуться за обраними представницькими органами, крім випадків, коли питання місцевого значення розв’язуватимуть збори громадян або коли закон передбачає будь-яку іншу форму прямого публічного залучення до управління громадськими справами.
Національне законодавство держав-членів взагалі має зобов’язати місцеві влади заздалегідь і повністю інформувати громадськість про їхню політику.
Корисним засобом зміцнення зв’язків між органами місцевої влади й громадськістю є якнайширше оприлюднення рішень або інформації про перебіг обговорення громадських справ (в офіційних журналах, на дошках для оголошень, в інтернеті, у місцевій пресі, в офіційних виданнях місцевої влади, в передачах місцевого радіо й телебачення). Методи оприлюднення можуть відрізнятися, охоплюючи сучасні засоби й найширшу можливу аудиторію.
Публічні засідання місцевих рад мають бути правилом, що вже стало практикою в переважній більшості держав-членів, а закриті засідання — винятком. Ця норма має, звичайно, бути встановлена законом, який повинен забезпечити, щоб засідання за зачиненими дверима відбувалися лише в особливих випадках — коли йдеться про захист приватного життя або основних прав людини.
Громадськість повинна мати право ставити запитання місцевим службовцям під час засідань ради; їй слід дати постійну можливість консультуватися з обраними представниками й місцевими урядовими службовцями.
с. Відповідно до національного законодавства органи місцевої влади мають забезпечити право громадян на доступ до офіційних документів. Зрозуміло, що слід також належно зважати на захист приватного життя й основних прав громадян, а також на фінансові можливості місцевих рад. У зв’язку з цим Конгрес привертає увагу до Рекомендації Rec(2002)2 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам "Про доступ до офіційних документів".
d. Як уже було зазначав Конгрес у Рекомендації № 61(1999), існування на місцевому рівні інституту уповноваженого з прав людини чи посередника може впливати позитивно за умови успішного управління, зміцнення зв’язків між громадськістю і органами місцевої влади, більшої відкритості й ефективності місцевої адміністрації.
3. Відносини між радами і виконавчою владою
а. 5-та доповідь наводить різні методи обрання чи призначення виконавчої влади, які відображають різноманітні історичні традиції та інституційну практику в державах-членах. Сама Хартія нібито не встановлює єдиного стандарту відбору представників виконавчої влади. Як підкреслено в 5-й доповіді, на основі сучасної практики держав-членів можна виділити чотири категорії процедури обрання чи призначення виконавчої влади: обрання чи призначення місцевими радами; пряме обрання народом; призначення центральними чи регіональними урядами або незалежним органом; здійснення виконавчих повноважень у рамках ради. Зазначено, що в багатьох державах-членах органи місцевої влади мають виконавчі органи, прямо обрані народом. З огляду на сучасну практику держав-членів процедура, яка не передбачає виборів місцевої виконавчої влади, є неприйнятною в контексті сучасної місцевої демократії.
Проте важливо, незважаючи на метод — обрання чи призначення виконавчої влади, — звернути увагу на те, що пункт 2 статті 3 [Хартії] проголошує: "Це право [на місцеве самоврядування] здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи". Тобто Хартія встановлює загальний принцип, який полягає в тому, що виконавча влада підпорядковується представницьким органам незалежно від того, чи її обирають, чи призначають.
b. Отже, читаючи пункт 2 статті 3 Хартії, можна дійти висновку, що саме представницька рада покликана опікуватися найважливішими для місцевої громади питаннями — бюджетними або податковими.
c. Але іноді через конкретні причини — неефективність чи брак процедур нагляду, які є в розпорядженні ради, короткий строк перебування на посаді членів ради, слабке підґрунтя демократичних традицій чи конкретна участь головного адміністративного службовця — можуть виникнути труднощі в додержанні принципу Хартії, що проголошує відповідальність виконавчої влади перед представницьким органом.
d. У 5-й доповіді звертається увага на те, що нині в деяких державах-членах точиться дискусія довкола питання про перегляд системи на користь ради. У доповіді висловлено думку, що загалом інституційного балансу слід шукати на місцевому рівні та що рада повинна мати засоби для здійснення ефективного нагляду за виконавчою владою.
e. Наступні пункти стосуються того, як досягти такого балансу й забезпечити, щоб можна було закликати звітувати виконавчу владу на політичному рівні:
і) крім випадків, коли виконавчу владу призначає центральний уряд, концеп-ція відповідальності за пунктом 2 статті 3 Хартії не обов’язково означає, що виконавчу владу має відправляти у відставку рада, або що можливість відставки не можна відвернути, якщо це передбачено законодавством. Крім того, відставка виконавчої влади може також бути непрямим наслідком реалізації радою певних прав іншого характеру. Це означає, що абсолютного мінімуму, потрібного для додержання вимоги про відповідальність, можна досягти, впровадивши систему ефективного нагляду за виконавчою владою з боку ради, що уможливить регулярну перевірку її діяльності.
Як правило, щоб досягти цього, одночасно звільнивши раду від деяких обтяжливих завдань і таким чином сприяючи ефективності управління на місцевому рівні, національне законодавство має заохочувати дійовий нагляд за виконавчою владою з боку ради, надавши їй можливість відмовитися від певних управлінських завдань, щоб сконцентруватися на функції формування місцевої політики (в першу чергу на рішеннях з питань бю-джету й податків) і обов’язках стосовно нагляду. В цьому контексті передача радою повноважень виконавчій владі може стати цікавою можливістю. Нагляд з боку ради може взагалі відбуватися завдяки здійсненню певних основних повноважень і обов’язків, як, наприклад, ухвалення бюджету, власних постанов, норм і планів міського розвитку, схвалення голосуванням місцевих податків і доповідей про виконання бюджету, розв’язання конфліктних питань. Ці повноваження взагалі не делегуються;
іі) якщо виконавчу владу обирає народ, слід на самому початку обрання зажадати від неї представлення політичної програми. Для розв’язання спірних питань між радою й виконавчою владою, обраними народом, Конгрес пропонує впроваджувати процедури, які даватимуть змогу розв’язувати такі питання (зокрема суперечку між виконавчою владою й радою, яка паралізує процес ухвалення рішень). Спірних питань можна уникнути, якщо проводити вибори виконавчої влади й ради одночасно.
На додаток, процедури нагляду, які є в розпорядженні ради, мають забезпечувати право ради — можливо, разом із громадськістю — закликати виконавчу владу до звіту ще до закінчення строку її повноважень, маючи навіть можливість у кінцевому підсумку відправляти її у відставку. Якщо тих, хто очолює органи державної влади, безпосередньо обирає народ, будь-яке таке звільнення також має схвалювати народ. Однак ці процедури мають одночасно передбачати всі гарантії, потрібні для стабільного місцевого управління (точне визначення питань, з яких виконавчу владу можна закликати звітувати, кваліфікована більшість для голосування за недовіру, достатній час для впровадження процедури);
ііі) приділяючи особливу увагу питанню про відповідальність органів виконавчої влади, призначених центральним чи регіональним урядом або незалежним органом влади, а також питанню, чи можна закликати такі органи звітувати перед радою, Конгрес вважає, що національне законодавство держав-членів має передбачити процедури, які дадуть раді можливість відправляти виконавчу владу у відставку (тобто ініціювати її відставку чи звільнення) і будуть обов'язковими до виконання для органів, що призначили цю виконавчу владу. Отже, можна зазначити, що тоді, коли рада не може відправити у відставку виконавчий орган, призначений центральним чи регіональним урядом або незалежним органом, сформульовані в преамбулі Хартії вимоги до відповідальності перед радою буде не дотримано й на більш загальному рівні існування місцевих влад, "які мають створені на демократичній основі директивні органи".
f. Можна також застосовувати інші засоби нагляду за виконавчою владою з боку ради, наприклад:
і) гарантувати обраним представникам такі основні права:
— вимагати проведення засідання ради;
— вводити їхні питання до порядку денного;
— ставити письмові чи усні запитання перед органами виконавчої влади;іі) збільшувати можливості нагляду з боку опозиції завдяки:
— організації спеціальних засідань ради, присвячених розгляду пропозицій опозиції, й надання їй можливості висловлювати думку на сторінках місцевих інформаційних видань;
— створенню системи, згідно з якою орган місцевого самоврядування полегшує членам опозиції виконання їхніх обов'язків.
Примітка:
* Неофіційний переклад