Конгрес,
1) посилаючись:
a) на пункт 3 статті 2 Статутної резолюції Комітету Міністрів (2000)1 стосовно Конгресу місцевих і регіональних влад Європи (КМРВЄ), яка доручає йому [Конгресу] проведення підготовки звітів за результатами планового нагляду за станом місцевої й регіональної демократій у державах-членах та державах-кандидатах;
b) на свої Резолюції №№ 31(1996), 58(1997) та 106(2000), що встановлюють керівні принципи підготовки згаданих звітів;
c) на свою Рекомендацію № 48(1998), яка ґрунтується на першому звіті за результатами нагляду за станом місцевої й регіональної демократії в Україні;
d) на свою Резолюцію № 68(1998), яка ґрунтується на згаданому звіті, доручає своєму Бюро:
і) уважно відстежувати прогрес у просуванні демократичних реформ на місцевому й регіональному рівнях;
іі) наглядати за впровадженням пропозицій, що містяться в Рекомендації № 48;
ііі) вживати будь-яких заходів, потрібних для заохочення впровадження згаданої вище Рекомендації, таких як організація в Україні семінару(ів) із відповідними органами влади, проведення місій для ознайомлення з існуючим становищем, підготовка відповідної доповіді (...);
e) на інформаційний звіт про стан місцевої й регіональної демократії в Україні, підготовлений доповідачами по Україні п. Луї Роппою (Бельгія) та п. Леоном Кієресом (Польща) після їхнього офіційного візиту до Києва в грудні 2000 року;
f) на два ухвалених Інституційним комітетом експертних звіти про зміщення з посади мера міста Миргорода, що ілюструють складнощі у відносинах між місцевими обраними представниками та органами державної виконавчої влади на місцях,
2) розглянувши другий звіт доповідачів за результатами нагляду, який було зроблено на виконання рішення Бюро КМРВЄ від 1 лютого 2001 року та враховуючи результати офіційних візитів доповідачів до Києва й Черкас 17—21 липня та 3—4 вересня 2001 року,
3) дякуючи:
a) службам Адміністрації Президента України, Верховній Раді України та Кабінетові Міністрів України за атмосферу співпраці й конструктивний підхід, виявлені під час підготовки цього другого звіту;
b) експертам КМРВЄ д-рові Генриху Хофшульте та д-рові Джузеппе Ла Скала, а також Секретаріату [КМРВЄ] за допомогу, надану доповідачам у підготовці згаданого звіту;
c) Фондові сприяння місцевому самоврядуванню України та п. Вадиму Прошку, українському члену групи незалежних експертів КМРВЄ з питань Європейської хартії місцевого самоврядування (ЄХМС), за їхню допомогу в організації зустрічей і надану інформацію,
4) вітаючи ратифікацію Україною Європейської хартії місцевого самоврядування (11.09.97), яку було ухвалено без застережень, відтак вона набула чинності в країні 01.01.98 року,
5) висловлюючи жаль з приводу того, що Україна ще не ратифікувала Європейської Конвенції регіональних мов і мов меншин та Європейської Конвенції про участь іноземців у громадському житті на місцевому рівні,
6) висловлюючи жаль з приводу того, що:
a) за умов централізованої системи державного управління деякі українські політичні сили все ще проти будь-якої реформи, спрямованої на децентралізацію державної влади на основі принципу субсидіарності (пункт 3 стаття 4 ЄХМС);
b) положення законів і Конституції про місцеве й регіональне самоврядування часто нечіткі й погано впроваджуються;
c) протягом двох останніх років згаданий дефіцит законодавства й безладдя практично позначилися на виникненні дефіциту демократії й верховенства права, що є значним кроком назад,
7) висловлює думку, що під час ратифікації Хартії компетентні українські органи влади, напевне, недооцінили масштабу й ступеня політичного впливу цієї важливої конвенції Ради Європи, до повного впровадження якої в країні ще далеко,
8) переконаний, що:
a) другий звіт КМРВЄ за результатами нагляду за станом місцевої й регіональної демократій у країні українські органи влади мають розглядати як конструктивний засіб відображення потенціалу країни й забезпечення потреб населення України в демократії, верховенстві права й додержанні прав людини;
b) Європейська хартія місцевого самоврядування є фундаментальним інструментом регулювання розподілу адміністративних і виконавчих повноважень у країні, а місцева й регіональна демократія є обов'язковою умовою збалансованого впровадження принципу субсидіарності,
9) серйозно стурбований погіршенням демократії й недодержанням верховенства права на місцевому й регіональному рівнях в Україні вважає за потрібне нагадати, що, окрім обіцянок, виявів дружби й добрих намірів, реальний інтерес Конгресу полягає в забезпеченні повного впровадження Європейської хартії місцевого самоврядування (ЄХМС) та виконанні його рекомендацій,
10) враховуючи це, бере до уваги політичні аргументи, представлені українськими органами влади, на пояснення погіршення ситуації з демократією на місцевому й регіональному рівнях і складнощі зі швидким затвердженням радикальних реформ для зміцнення місцевого й регіонального самоврядування, але залишається впевнений, що таке погіршення вимагає конкретних відповідей вищих політичних органів влади України, що відображатиме їхню щиру волю поважати принципи Ради Європи в царині додержання демократії й верховенства права на місцевому й регіональному рівнях,
11) з огляду на викладене:
a) вважає проведення зустрічей представників Конгресу з Головою Верховної Ради та Прем'єр-міністром, які відбулися 3—4 вересня 2001 року, обнадійливим знаком у цьому напрямку;
b) вітає підписання 30 серпня 2001 року Указу Президента № 749/2001 "Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні" (див. Додаток 3 Пояснювального меморандуму до цієї Рекомендації) й розглядає цей документ як формальне зобов'язання Президента України перед Конгресом місцевих і регіональних влад Європи;
c) вітає ухвалення Верховною Радою України обнародуваного 12 липня 2001 року Президентом України Бюджетного кодексу, націленого, між іншим, на встановлення більш збалансованих, прозорих та об'єктивних відносин між державою та органами місцевої й регіональної влад у сфері розподілу громадських ресурсів;
d) вітає Комітет державного будівництва й місцевого самоврядування Верховної Ради України у зв'язку зі зверненням з приводу надання відповідними органами Ради Європи офіційного висновку щодо розробленого проекту закону про місцеве самоврядування та сподівається, що на цій основі стане можливим встановлення плідної співпраці над законодавством;
e) вітає лист виконавчого директора Асоціації міст України від 10 вересня 2001 року, адресований Президентові КМРВЄ (див. Додаток 4 Пояснювального меморандуму до цієї Рекомендації), який підтверджує, що після двох попередніх візитів доповідачів до України було вжито деяких заходів, спрямованих на посилення місцевої демократії в Україні,
12) враховуючи це, пропонує службам Адміністрації Президента України, Верховній Раді України та Кабінетові Міністрів України взяти до уваги такі міркування й рекомендації:
A) щодо умов адміністративно-територіального поділу країни та інституційних засад демократії на місцевому й регіональному рівнях:
a) має бути створено визначену Конституцією демократичну систему регіонального самоврядування, яка прямо представляє інтереси громад на проміжному рівні між місцевими й державними органами влади;
b) принципи, які містяться в проекті Європейської хартії регіонального самоврядування, мають стати суттєвими орієнтирами для досягнення цієї важливої мети;
c) враховуючи це, для добре збалансованого функціонування всіх рівнів самоврядування в країні та чіткого розуміння й розподілу відповідних повноважень закон і Конституція мають чітко відрізняти місцеве самоврядування від регіонального, а останнє від органів державної виконавчої влади на місцях;
d) в разі ухвалення важливих рішень у цій галузі фундаментальні права місцевих і регіональних органів влади мають бути завжди захищені застосуванням статті 5 ЄХМС, яка визначає, що "зміни територіальних кордонів місцевих влад не можуть здійснюватися без попереднього з'ясування думки відповідних місцевих громад, можливо, шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом";
B) щодо обов'язків органів місцевої й регіональної влад:
a) надмірна кількість правових актів, часом навіть суперечливих, заважає органам місцевої й регіональної влад виконувати їхні функції;
b) потрібно терміново усунути всі суперечності у відповідному законодавстві, спираючись на визначений у пункті 3 статті 4 ЄХМС принцип субси-діарності;
c) ці суперечності можна було б усунути завдяки ухваленню комунального кодексу, який чітко розподіляв би функції різних рівнів відповідної державної влади;
d) в законодавчому порядку органам місцевої й регіональної влад має бути передано суттєві, виняткові й повні повноваження. Ці повноваження:
і) мають бути чітко відділені від повноважень, наданих іншим органам влади;
іі) їх не можуть підривати чи обмежувати інші, центральні або регіональні органи влади, якщо це не передбачено законом (пункт 1 статті 3 та пункт 4 статті 4 ЄХМС),
ііі) мають замінити низку важливих делегованих повноважень, які для місцевих виборних представників, їхніх виконавчих органів і штату є накладеним ззовні диспропорційним тягарем;
e) передача обов'язків органам місцевої й регіональної влад має супроводжуватися передачею потрібних для їх реалізації фінансових ресурсів (пункт 2 стаття 9 ЄХМС);
f) органи місцевого самоврядування також повинні мати можливість вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції й вирішення якого не доручено жодному іншому органові влади (пункт 2 статті 4 ЄХМС), та пристосовувати виконання делегованих обов'язків до місцевих умов (пункт 5 стаття 4 ЄХМС);
C) щодо фінансових ресурсів органів місцевої й регіональної влад, то, беручи до уваги позитивні зміни, досягнуті завдяки щойно ухваленому Бюджетному кодексу, повна реалізація основних положень статті 9 ЄХМС (пункти 1, 2, 3) все ще потребує застосування й інших заходів. У цьому зв'язку корисно нагадати, що:
a) органи місцевого й регіонального самоврядування мають бути наділені власними адекватними фінансовими ресурсами, якими вони зможуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень;
b) обсяг фінансових ресурсів органів місцевого й регіонального самоврядування має відповідати функціям, передбаченим конституцією та законодавством;
c) принаймні частина фінансових ресурсів органів місцевого й регіонального самоврядування має надходити від місцевих податків та зборів, розмір яких вони уповноважені визначати в межах закону;
d) має бути швидко й чітко законодавчо нормовано статус місцевої й регіональної власності (охоплюючи і природні ресурси) та пряме управління нею відповідними органами влади;
D) щодо проблем у відносинах між місцевими й центральними органами влад, а саме, наявності зростаючої кількості звільнень голів місцевих рад зі своїх посад через політичний тиск на місцевих обраних представників з боку місцевих органів державної виконавчої влади:
a) треба відзначити, що згідно з пунктом 1 статті 7 та статтею 8 ЄХМС мандат місцевих виборних представників передбачає вільне здійснення останніми своїх функцій і що центральні органи влади мають наглядати тільки за законністю дій місцевої влади, щоб забезпечити домірність заходів наглядового органу важливості інтересів, які він має намір охороняти;
b) з огляду на викладене слід також відзначити, що:
і) ухвали про звільнення місцевих виборних представників мають завжди бути повністю обумовленими положеннями відповідного законодавства;
іі) положення Закону про місцеве самоврядування, в якому йдеться про звільнення з посад виборних представників, виписано досить нечітко, тоже є можливість для зловживань. Ці положення треба ретельно виписати для того, щоб незалежні суди могли чітко здійснювати юридичний нагляд;
ііі) право звільнених місцевих виборних представників на судовий захист має бути не тільки визначено в законі, а й забезпечено на практиці;
c) органи центральної влади повинні застосувати чинне законодавство так, щоб гарантувати, що компетентні органи влади України, тобто органи судової влади як остання інстанція уважно вивчать усі випадки звільнення місцевих або регіональних виборних представників та тиску на них з боку представників державних адміністрацій за останні три роки;
E) щодо голів [місцевих і регіональних] рад:
a) законодавство слід доповнити конкретними положеннями, щоб точніше визначити статус голови ради, норми, що регулюють його відносини з радою та виконавчим комітетом, здійснення його повноважень, правові й судові гарантії, потрібні для їх виконання;
b) слабкість статусу голови ради не можна доповнювати чи коригувати, щоб полегшити умови його [голови] звільнення;
F) щодо виконавчих органів місцевої й регіональної влад, треба, щоб усі місцеві й регіональні ради, і [ради] міст Києва й Севастополя, мали свої виконавчі органи (політично підзвітні їм урядові структури) та адміністрації (штат) аж до внесення потрібних змін до Конституції. Це буде конкретним впровадженням пункту 2 статті 3 та пункту 1 статтті 6 ЄХМС;
G) щодо статусу міст Києва й Севастополя слід наголосити: ухвалення окремих законів для цих двох важливих міст України не має позбавити їх управління, що ґрунтується на повноцінній системі місцевого самоврядування, яка враховує викладені в ЄХМС принципи.
Зокрема шкода, що незважаючи на чіткі положення Конституції досі не ухвалено закону про місто Севастополь;
Н) щодо судового захисту місцевого самоврядування слід нагадати, що під час триваючих політичних дискусій навколо реформи судової системи потрібно врахувати право органів місцевого самоврядування на правовий захист з метою гарантування їм вільного здійснення своїх повноважень (стаття 11 ЄХМС);
I) щодо доступу місцевих і регіональних представників до засобів масової інформації слід швидко вирішити це питання. Відповідні органи Ради Європи мають бути поінформовані про вжиті в цьому зв'язку заходи для того, щоб європейські програми співробітництва з питань ЗМІ могли враховувати вимір місцевої демократії;
J) щодо можливого реформування виборчої системи на місцевому рівні:
a) слід наголосити, що вибір виборчої системи є політичним питанням. З огляду на це будь-яка можлива реформа в цій сфері мусить враховувати всі переваги й вади запропонованих рішень для того, щоб уникнути дефіциту демократії;
b) потрібно належним чином консультуватися з об'єднаннями, що представляють органи місцевої й регіональної влад;
К) щодо консультування органами центральної влади об'єднань органів місцевого самоврядування треба нагадати, що на основі:
a) пункту 6 статті 4 ЄХМС "у процесі планування і прийняття рішень щодо всіх питань, які безпосередньо стосуються місцевих властей, з останніми мають проводитися консультації у міру можливості своєчасно і належним чином";
b) статті 3 Хартії КМРВЄ, схваленої Комітетом міністрів як додаток до Статутної Резолюції (2000)1 про КМРВЄ, "представники й заступники призначаються до КМРВЄ згідно з офіційною процедурою, що є в кожній державі-члені. Вона має передбачати, зокрема, проведення у кожній державі-члені консультацій з відповідними асоціаціями та/або інституційними органами (...)". За точного додержання цього положення відповідні українські органи влади мають забезпечити, щоб обрані представники Республіки Крим також мали змогу бути призначеними членами делегації України в КМРВЄ;
L) щодо підготовки представників органів місцевого самоврядування треба, щоб текст Європейської хартії місцевого самоврядування було точно перекладено, пояснено та офіційно розповсюджено в усіх органах місцевої й регіональної влад країни. Зокрема текст Хартії має стати для згаданих представників одним з основних правових джерел під час будь-яких спеціальних навчальних заходів, які проводяться для них.
Примітка:
* Неофіційний переклад