Рада Європи. Комітет міністрів
(Ухвалено 19 січня 2005 року
на 912-му засіданні заступників міністрів)
Комітет міністрів, відповідно до пункту b статті 15 Статуту Ради Європи,
беручи до уваги, що метою Ради Європи є досягнення більшої єдності між її членами задля збереження й утілення ідеалів і принципів, які є їхньою спільною спадщиною, та сприяння їхньому економічному й соціальному прогресу, а також те, що одним зі способів досягнення цієї мети є спільні дії в економічній, соціальній, правовій і адміністративній сферах,
беручи до уваги, що місцеве самоврядування передбачає певний ступінь фінансової автономії,
беручи до уваги положення статті 9 Європейської хартії місцевого самоврядування, яку він ухвалив як міжнародний договір 15 жовтня 1985 року та яку вже ратифікувала переважна більшість держав-членів Ради Європи,
зважаючи на Резолюцію про місцеві фінанси, ухвалену на Конференції європейських міністрів, відповідальних за місцеву владу (Лісабон, 1996),
зважаючи на рекомендацію Rec(2004) 1 Комітету міністрів "Про фінансове й бюджетне управління на місцевому й регіональному рівнях",
зважаючи на такі доповіді Керівного комітету з питань місцевої й регіональної демократій (CDLR):
— "Місцеві фінанси в Європі" (1997);
— "Обмеження місцевого оподаткування, фінансове вирівнювання й методи підрахунку загальних субсидій" (1998);
— "Вплив на фінансову незалежність органів місцевої й регіональної влади як результат обмежень національного державного боргу, впроваджених на європейському рівні" (2000);
— "Методи визначення суми потрібних видатків органів місцевої влади та методи оцінювання прибутку" (2001);
— "Ризик фінансових зобов'язань органів місцевої влади" (2002);
— "Фінансове оздоровлення органів місцевої й регіональної влад, що перебувають у скруті" (2002);
— "Бюджетні процедури й бюджетне управління на місцевому рівні" (2002),
зважаючи на Рекомендацію № 79(2000) Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи щодо фінансових ресурсів органів місцевої влади та їхніх повноважень, ухвалену в зв'язку з проведенням контролю за виконанням Європейської хартії місцевого самоврядування,
беручи до уваги, що місцеве оподаткування, державні субсидії й механізми фінансового вирівнювання слід адаптувати до потреб місцевих громад, щоб їхні органи влади могли діяти найефективніше за умови належної поваги до норм і кодексів поведінки, що застосовуються на національному рівні,
беручи до уваги, що розв'язувати фінансові проблеми органів місцевої влади треба з урахуванням конкретних особливостей кожної держави, які [особливості], крім іншого, є наслідком їхньої структури, територіальної організації, розподілу повноважень між різними ланками управління й традицій,
беручи до уваги, що цю Рекомендацію, спеціально підготовлено для органів місцевої влади, може бути також застосовано з відповідними суттєвими змінами й до органів самоврядування регіонального рівня та згадуючи при цьому Гельсинську підсумкову декларацію про регіональне самоврядування, ухвалену на Конференції європейських міністрів, відповідальних за місцеву й регіональну влади (Гельсинкі, 2002),
беручи до уваги, що зміни, які відбулися після її ухвалення, виправдовують заміну рекомендації Rec(2000)14 Комітету міністрів державам-членам "Про місцеве оподаткування, фінансове вирівнювання та субсидії органам місцевої влади" цією Рекомендацією,
рекомендує урядам держав-членів:
1) забезпечити справедливий розподіл державних фінансових ресурсів між усіма ланками управління, враховуючи повноваження, визначені для кожної з цих ланок, та зміни в цих повноваженнях, а також економічні умови;
2) гарантувати органам місцевої влади систему фінансування їхніх видатків, що ґрунтується на таких принципах:
— ресурси органів місцевої влади та їхнє призначення мають відповідати вимозі ефективного здійснення їхніх повноважень;
— органи місцевої влади уповноважені в рамках національної економічної політики нарощувати відповідні власні ресурси;
— значна частина трансферів та загалом власних ресурсів не повинна призначатися на якісь спеціальні завдання;
— обсяг державних субсидій має бути справедливим, прозорим і передбачуваним; справедливість вимагає, щоб правила призначення були загальними, недискримінаційними, стабільними, а також не давали змоги по-різному їх тлумачити і не підлягали обговоренню в кожному конкретному випадку;
— система фінансового вирівнювання має давати органам місцевої влади можливість забезпечувати громадян, якщо вони цього захочуть, порівняно високим рівнем послуг за умови відповідного рівня оподаткування та зборів; ця система має враховувати як різницю у фінансовій спроможності органів місцевої влади, так і різницю в сумі потрібних їм видатків;
— там, де цього вимагає національна економічна політика, треба вжити заходів, щоб система фінансування органів місцевої влади загалом відповідала цим вимогам; ці заходи:
а) мають бути пропорційними вимогам, про які йшлося;
b) треба обговорювати з названими органами влади або їхніми представниками, а також
c) треба впроваджувати за допомогою закону;
— спеціальні обмеження, що застосовуються до обмеженої кількості органів місцевої влади, потрібно скасовувати одразу, як тільки це стає можливим;
3) переглянути, якщо в цьому є потреба, правові й адміністративні рамки місцевого оподаткування та субсидіювання органів місцевої влади, сприяючи таким чином поліпшенню послуг та їх ефективному наданню; переглянути також правові й адміністративні рамки фінансового вирівнювання, щоб забезпечити справедливість і солідарність між цими органами влади за умови, зокрема, належної поваги Керівних принципів, що додаються до цієї Рекомендації;
4) залучати членів місцевих рад, зокрема тих, про кого йдеться в цій Рекомендації, до обговорення потрібних у даному регіоні реформ та на умовах здійснення таких реформ;
5) перекласти цю Рекомендацію державною мовою (мовами) і довести її до відома органів місцевої влади та об’єднань органів місцевої влади, запрошуючи їх враховувати Керівні принципи, призначені для них та викладені в частині ІІ Додатку.
ДОДАТОК ДО РЕКОМЕНДАЦІЇ № Rec(2005)1
Частина І
КЕРІВНІ ПРИНЦИПИ ДЛЯ ЦЕНТРАЛЬНИХ ОРГАНІВ ВЛАДИ
Ці Керівні принципи призначено для центральних органів влади, оскільки саме вони [ці органи влади] є відповідальними за формування правових рамок та нагляд за діяльністю органів місцевої влади. У деяких федеральних державах ці обов'язки покладено на федеральні утворення. У такому разі Керівні принципи адресуються їм. Центральні органи влади повинні донести Керівні принципи до їхнього відома.
1. Визначення
За змістом цієї Рекомендації:
а) з погляду можливості органу влади змінювати рівні свого оподаткування ресурси можна класифікувати або як власні, або як трансферні.
Власні ресурси органу влади — це ті, чий рівень орган влади може змінювати, можливо, в заздалегідь визначених рамках. Ці ресурси можуть, наприклад, бути фіскальними або ні, особливими чи пайовими тощо.
Трансферні ресурси органу влади — це ті, чий рівень орган влади не може змінювати. Вони можуть, наприклад, бути фіскальними чи ні, особливими чи додатковими, пропорційними чи ні (субсидіями) тощо;
b) з погляду можливості органу влади вільно використовувати свої прибутки, ресурси можна класифікувати або як цільові або як нецільові.
Цільові ресурси органу місцевої влади — це ті, які можуть бути використані з певною метою (товари, власність, служба, програма) і рішення щодо яких ухвалює інший, а не зацікавлений орган влади.
Нецільові ресурси — це ті, які можна вільно використовувати за умови належної поваги законодавства до використання органом місцевої влади державних ресурсів;
c) з погляду відносин між сумою, що становить прибуток органу місцевої влади, й загальною сумою надходжень, що стягуються на місцевому рівні, ресурси можуть бути пропорційними або непропорційними.
Пропорційні ресурси органу влади — це ті, що безпосередньо визначаються сумою, стягуваною на місці. Вони можуть, наприклад, бути фіскальними чи ні, особливими чи ні (пайовими) тощо.
Власні ресурси є, за звичай, пропорційними.
Субсидії є непропорційними фінансовими трансферами;
d) з погляду кількості органів влади, які розподіляють свої прибутки, ресурси можуть бути особливими або пайовими.
Особливі ресурси органу влади — це ті, прибутки від яких загалом становлять прибуток даного органу влади. Вони можуть, наприклад, бути фінансовими чи ні, власними ресурсами або фінансовими трансферами тощо.
Пайові ресурси органу влади — це ті, які одержує даний орган влади на додаток до ресурсів, що їх стягує інший орган влади на тій самій базі;
e) інші визначення:
додаткові ресурси — це пайові власні ресурси;
додаткові податки — це фіскальні додаткові ресурси;
загальні субсидії — це нецільові непропорційні фінансові трансфери;
спеціальні субсидії — це цільові непропорційні фінансові трансфери.
Фінансова спроможність — це максимальні прибутки, які може одержувати орган влади у звичних, визначених на національному рівні умовах. Як правило, фінансова спроможність залежить переважно від податкової (фіскальної) спроможності. Проте існують органи влади, які можуть одержувати дуже суттєві нефіскальні ресурси (прибуток від власності, зокрема землі й будівель, економічної діяльності чи фінансових капіталовкладень); їхня фінансова спроможність враховує це.
Податкова (фіскальна) спроможність органу влади — це можливість справляти податки у звичних, визначених на державному рівні умовах. Відповідно, податкова спроможність є пропорційною податковій базі, а різниця в податкових базах призводить до різниці в податковій спроможності.
Сума необхідних видатків органу влади — це сума, що теоретично потрібна органові влади, щоб виробляти або надавати товари чи послуги, чи попередньо визначений набір товарів та послуг стандартного рівня. Різниця між сумами потрібних видатків органів влади полягає або в різниці у витратах виробництва на одиницю продукції чи послуги, що виробляються чи надаються органами влади для забезпечення необхідного попередньо визначеного кількісного та якісного мінімуму, або в кількості служб, потрібних (система ефективності) для досягнення такого мінімуму, або в різниці між кількістю жителів, які мають право на такі послуги.
Делеговані завдання — це повноваження, за які в основному відповідає вища ланка влади, а їхнє здійснення передає органові місцевої влади.
Позаплановий прибуток — це нерегулярний прибуток.
Податкове навантаження — це співвідношення між усіма обов'язковими внесками й доданою вартістю (для підприємств) чи прибутком (для родин) на відповідній території.
2. Загальні принципи
1. Держави мають звертати увагу й упроваджувати в практику основні принципи, яких слід додержуватися щодо фінансових ресурсів органів місцевої та, з відповідними потрібними змінами, щодо регіональної влади, як це викладено в статті 9 Європейської хартії місцевого самоврядування.
2. Головними завданнями в розвитку внутрішньоурядових фінансових відносин має бути:
— забезпечення прибутків для кожної ланки управління відповідно до розподілу повноважень і стандартних фінансових потреб (вертикальний фіскальний баланс);
— досягнення справедливого розподілу між органами місцевої влади (горизонтальний фіскальний баланс);
— заохочення ефективності публічного сектора.
3. Органи місцевої влади повинні в рамках національної економічної політики мати право на достатні власні ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися під час здійснення своїх повноважень та обов'язків у межах закону (фінансова автономія).
4. Податки (право їх стягувати, прибутки та можливість за потреби визначати їхній рівень у заздалегідь визначених рамках) мають бути передані органам місцевої влади, якщо ці податки не спричиняють значних горизонтальних перепадів, несправедливого рівня прибутків між органами місцевої влади або дискримінації чи викривлень серед органів влади, які передають право стягувати податки вищим ланкам управління (принцип субсидіарності). Там, де право стягувати податки передається органам місцевої влади, вони (ці органи влади) повинні також мати певне право втручатися в управління цим процесом з метою поліпшення його ефективності, а також розпоряджатися цими прибутками (фіскальна автономія). Фіскальна автономія передбачає для органів місцевої влади певний рівень свободи в податковій політиці, зокрема у визначенні рівнів оподаткування.
5. Кожний орган місцевої влади має щонайповніше фінансувати свої видатки, які він вважає потрібними, за рахунок власних ресурсів (фіскальна еквівалентність на рівні місцевого органу влади).
6. Фіскальна еквівалентність на індивідуальному рівні потребує від органів місцевої влади згідно з загальними нормативними рамками призначати плату за місцеві публічні послуги й стягувати податки з громадян і місцевого бізнесу за користування місцевою інфраструктурою (принцип податкового прибутку).
7. Органи місцевої влади мають підтримувати баланс у фінансуванні публічних служб через оподаткування і збори відповідно до публічно-приватної користі, яку дають ці служби. Якщо орган влади має намір допомогти якійсь категорії громадян одержати доступ до публічної служби, він має не субсидіювати цю службу, а подати фінансову допомогу відповідним користувачам, наскільки це можливо, в цільовій індивідуальній формі.
8. З метою регулювання місцевого інтересу органи місцевої влади повинні мати право стягувати плату за послуги, пеню та відшкодування, а також видавати місцевим підприємцям дозволи та права на безперешкодне користування своєю власністю.
9. Коли податки розподіляються спільно з місцевими ланками управління, місцева частка має бути пропорційною місцевим податковим зусиллям, щоб заохочувати місцевих службовців зміцнювати й розвивати місцеву податкову базу (принцип похо-дження, чи деривативу).
10. Якщо існують великі між’юрисдикційні розбіжності між фінансовою спроможністю та сумою потрібних видатків, центральні органи влади мають відшкодовувати фінансово слабшим органам місцевої влади. Такі трансфери мають бути нецільовими й забезпечувати всі органи місцевої влади фінансуванням задля надання ними середнього стандартного рівня публічних послуг.
11. Що стосується місцевих служб, які представляють державний інтерес (вертикальні перепади), або служб, чия діяльність потребує певного узгодження на державному рівні, центральна влада має подавати допомогу органам місцевої влади завдяки стандартним процедурам і надалі підтримувати ці програми завдяки спеціальним субсидіям чи загальним субсидіям, у яких передбачено певні кошти на служби.
12. Якщо органи місцевої влади діють як уповноважені представники вищої ланки управління, центральний уряд має брати участь у фінансуванні цих програм (принцип сполучуваності). Повне фінансування доцільне, якщо уповноважена урядова структура може контролювати керівництво програмою; якщо ні, до фінансування слід залучати органи місцевої влади з метою збереження обсягу програми й подання допомоги в справі визначення мети і здійснення ефективного керівництва.
3. Керівні принципи місцевого оподаткування
а. Фіскальна децентралізація
13. Фінансова автономія органів місцевої влади передбачає, що вони мають достатні власні ресурси, щоб фінансувати суттєву частку видатків під час здійснення своїх повноважень, як це визначено в конституції чи законі. Ця частка має бути досить великою, щоб дозволити й заохочувати достатню свободу дій і відповідальність органів місцевої влади в процесі визначення їхніх видатків протягом здійснення ними повноважень.
14. Пайові ресурси органів місцевої влади складаються переважно з нецільових додаткових ресурсів та/або нецільових пайових пропорційних ресурсів, визначених чинним законодавством.
15. Отже, потрібен певний ступінь податкової децентралізації. Для його визначення можна використовувати такі параметри, а саме співвідношення:
— між податковими надходженнями органів місцевої влади й загальними податковими надходженнями держави;
— між місцевими податковими надходженнями й загальними місцевими ресурсами;
— між податковими надходженнями й субсидіями від державних та інших публічних органів влади;
— між власними податковими надходженнями органів місцевої влади і внутрішнім валовим продуктом країни;
— між максимальними й мінімальними ресурсами, які можуть одержати органи влади, змінюючи рівні місцевого оподаткування у визначених законом межах.
16. Якщо з огляду на наведені вище параметри ступінь фіскальної децентралізації виявляється низьким, то згідно з чинним законодавством центральні органи влади разом з місцевими органами влади мають розглянути способи збільшення частки власних податкових надходжень органів місцевої влади й податкових надходжень, що надходять як трансфери без обов'язкового збільшення при цьому загального податкового навантаження.
17. Органи місцевої влади повинні мати право визначати рівень свого (особливого чи додаткового) оподаткування по змозі в попередньо встановлених рамках. Таким чином вони зможуть змінювати кількість та якість своїх служб відповідно до місцевих потреб і побажань, а також сприяти більшій підзвітності обраних представників.
18. Якщо органи місцевої влади можуть ухвалювати рішення про рівень надходжень, одержуваних за рахунок податків, встановлених на державному рівні, то вони, загалом, повинні мати право змінювати радше рівень оподаткування, ніж його базу. Зафіксовані рівні мають відображати місцевий політичний вибір, а податкову базу треба об'єктивно оцінити та внормувати законом.
19. Свободу органів місцевої влади в податкових питаннях слід обмежувати, виходячи лише з міркувань справедливості або обмежень національної економічної політики.
20. Обмеження фінансової автономії органів місцевої влади мають бути пропорційні поставленим завданням. Ці обмеження треба обговорювати з органами місцевої влади чи їхніми об’єднаннями, впроваджувати за законом та якнайшвидше скасовувати.
21. Загалом, якщо вищий орган влади ухвалює рішення, що звужує податкову базу органу місцевої влади, це має бути відшкодовано.
22. Рівні місцевого оподаткування можуть суттєво відрізнятися залежно від того, який рівень послуг вибрали місцеві громади. Про це треба поінформувати громадськість, це також забезпечує підзвітність органів місцевої влади. Різницю ж у фінансовій спроможності та, зокрема, в місцевих податкових базах і сумах потрібних видатків треба розглядати в рамках системи вирівнювання.
23. Мінімальні умови відкритості рішень про місцеве оподаткування має бути визначено законом як стосовно центральних органів влади (опублікування інформації, на якій ґрунтуються такі рішення, матеріалів національних обговорень, консультацій з органами місцевої влади чи їхніми об’єднаннями), так і стосовно органів місцевої влади (матеріали громадських засідань, публічного чи поіменного голосування, опублікування основних документів до засідань, на яких ухвалюватимуться рішення, тощо).
b. Структура місцевого оподаткування
24. Податкові надходження органу місцевої влади мають складатися з надходжень або від окремих осіб, або від власності, або від підприємств, розташованих на території відповідного органу влади.
25. Структура місцевого оподаткування має бути такою, щоб забезпечувати справедливий відкритий розподіл місцевого податкового навантаження згідно з можливістю платників податків їх сплачувати.
26. Структура місцевого оподаткування має забезпечувати, щоб загальне податкове навантаження та його співвідношення з рівнем послуг, надаваних людям і підприємствам, які сплачують ці податки, були ясно зрозумілими (оскільки це є перед-умовою ефективного розподілу ресурсів відповідно до місцевих потреб).
27. Органи місцевої влади повинні мати право змінювати рівні податків, які становлять значну частину їхніх надходжень, для запобігання тому, щоб послуги, чиї рівні майже не відрізняються, не супроводжувалися значною різницею в рівнях місцевих податків.
28. Місцеві податки мають бути високо прибутковими й не потребувати значних адміністративних і контрольних витрат.
29. Місцеве оподаткування має бути достатньо стабільним, щоб забезпечити неперервність та передбачуваність функціонування публічних служб, а також мати певний ступінь гнучкості, щоб податкові надходження можна було узгоджувати з бюджетними видатками, які змінюються.
30. Місцеві податки мають бути нейтральними й не спричиняти жодної негативної деформації в економіці (щонайменше впливати на зростання та економічну структуру власності місцевої громади), в демографічному становищі (не створювати умов для міграції) й соціальному житті (не створювати додаткових проблем для соціальних груп, які відчувають труднощі).
31. Центральні органи влади повинні мати право подавати допомогу органам місцевої влади у формуванні місцевого законодавства з оподаткування. Створення єдиної бази даних (чи єдиного пункту доступу) всього місцевого оподаткування може сприяти більшій відкритості.
32. Варто звернути увагу на запобігання надмірно великим або надмірно швидким змінам у податковій базі або в рівні оподаткування, що його впроваджує вища ланка влади; на ризики завдань, протилежних місцевим інтересам; на заходи, що обмежують стягування податку, призначеного для органів місцевої влади, і передбачають для цього контроль; на надмірно велику затримку в сплаті одержаних сум; на брак інформації про кількіть зібраних коштів.
с. Справляння податків і перегляд
33. Слід звернути увагу на можливість реєстрації й справляння податків центральним органом влади. Основними перевагами такої системи є те, що центральний орган влади сам випрацьовує норми, зменшується вартість реєстрації, нижчими є видатки на стягування й перегляд, що дає значний економічний ефект. Крім того, видатки сплачує вища ланка влади.
34. Якщо податки стягують органи місцевої влади, центральна влада має подавати їм технічну допомогу (навчання, доступ до інформації, інтегроване операційне програмне забезпечення тощо) і організувати спеціальну базу даних на національному рівні.
35. Якщо податок стягує вища ланка влади, а потім він надходить як трансфер до органів місцевої влади, важливо, щоб відповідні кошти надходили до них протягом розумного проміжку часу, визначеного законом. Існування механізму, що забезпечує регулярні платежі, є дуже суттєвим для забезпечення контролю й регулювання комунальних грошових операцій. Органи місцевої влади треба забезпечувати прозорою інформацією про графік надходження коштів та сплати внесків виплачуваних.
36. Бажано, щоб була єдина процедура перегляду місцевих податків, заснована на національному рівні (чи регіональному у федеральних державах). Якщо такої немає, бажано, щоб різні процедури мали якомога більше спільного.
4. Керівні принципи фінансового вирівнювання
а. Системи вирівнювання
37. Мета фінансового вирівнювання полягає в тому, щоб дати можливість органам місцевої влади забезпечувати громадян, за їхнім бажанням, послугами загалом аналогічного рівня за умов аналогічного рівня оподаткування.
38. Формуючи свої системи вирівнювання, центральні органи влади повинні враховувати той факт, що різниця в податковому навантаженні, яке органи влади мають накладати на громадян з метою досягти аналогічного рівня послуг, є, загалом, результатом різниці в їхніх фінансових спроможностях, сумах потрібних видатків та ефективності управління.
39. Система вирівнювання має відшкодовувати, принаймні частково, різницю у фінансовій спроможності органів влади (щоб забезпечити більше ресурсів фінансово слабшим органам влади) та в сумі потрібних видатків (щоб забезпечити більше ресурсів для органів влади, які мають або додаткові повноваження, або з огляду на їхнє географічне положення, демографічну ситуацію чи інші чинники, зобов'язані витрачати більше на здійснення своїх повноважень). Вона не повинна відшкодовувати різницю в ефективності управління чи у витратах на адаптування рівня послуг до місцевих побажань.
40. Значний ступінь фінансового вирівнювання є передумовою успіху фіскальної децентралізації і здорового місцевого самоуправління. Одночасно фінансове вирівнювання є передумовою успіху політики, спрямованої на економічну стабільність і збалансований стабільний регіональний розвиток. Рішення про бажаний ступінь вирівнювання є значною мірою політичним. В Європі немає оптимального ступеня вирівнювання. Проте важливо, щоб у разі ухвалення рішення набувала чинності ефективна система вирівнювання.
41. Органи місцевої влади треба забезпечувати належною інформацією про те, як працюють системи вирівнювання, щоб вони могли сприйняти систему, з якою не обізнані чи якої не розуміють.
42. Вирівнювання можна досягти завдяки субсидіям від вищої ланки влади (вертикальне вирівнювання) або перерозподілу місцевих податкових надходжень, зокрема якщо їх стягують підрозділи центрального уряду (горизонтальне вирівнювання), або використовуючи обидва способи. Вертикальне вирівнювання загалом зменшує ризик виникнення невдоволення серед органів місцевої влади. Горизонтальне вирівнювання (здійснюється за законом відповідно до принципу солідарності між органами влади одного рівня) має перевагу, оскільки зміцнює солідарність органів місцевої влади й дає їм більше незалежності від центральних органів влади; слід передбачити, зокрема, що, коли можливості місцевого оподаткування суттєво відрізняються, важко досягти бажаного ступеня вирівнювання лише завдяки фінансовим трансферам від держави. Але рівень горизонтального перерозподілу, на який, як очікується, можуть погодитись органи місцевої влади, що мають вищий за середній прибуток на душу населення, не повинен бути дуже високим, щоб не віднаджувати їх від використання й розвитку власної податкової бази. Обсяг ресурсів, що його виділяє державний бюджет на вертикальне вирівнювання, повинен відображати пріоритетність служб, за які відповідають органи місцевої влади в загальних рамках публічних видатків; їхню стабільність треба гарантувати чинним законом, крім того, вельми потрібна певна форма індексації зростання сукупних національних бюджетних надходжень.
43. Бажаний ступінь вирівнювання різниці між сумою потрібних видатків та фінансовою спроможністю треба визначати чітко й передбачувано.
44. У системах вирівнювання треба заздалегідь і відкрито визначати, які саме місцеві органи мають право одержувати фінансові трансфери з метою вирівнювання фінансової спроможності й суми потрібних видатків. Критерії такого права має бути викладено в законі.
45. Хоча системи вирівнювання діють, за звичай, на національному рівні, можливо, варто заохочувати системи об'єднання чи перерозподілу деяких місцевих податків між органами місцевої влади, що входять до території одного міста, та, зокрема, між радами, розташованими в промислових, центральних і так званих спальних районах. Місцева система вирівнювання такого типу уможливлює відшкодування, щонайменше часткове, для районів, розташованих на околицях, та може бути впроваджена через угоду, досягнуту між відповідними радами.
46. Механізми, що використовуються для вирівнювання серед підвідомчих [територій], мають завжди ґрунтуватися на стандартизованих (а не чинних) рівнях надходжень і видатків. Стандартизація витрат і надходжень діє як запобіжний засіб проти можливих фінансових ризиків, які інакше могли б підірвати відповідальність органів місцевої влади (та їхніх службовців) і призвести до розбазарювання громадських ресурсів. Вона також допомагає органам місцевої влади уникати моральної небезпеки, оскільки перешкоджає тим, хто одержує допомогу, шахраювати з критеріями розподілу.
47. Центральні органи влади мають регулярно перевіряти, як діють системи вирівнювання, та розглядати спільно з органами місцевої влади можливі способи поліпшення їхнього функціонування, спрямовані на ефективне подолання негативних наслідків нерівномірного розподілу ресурсів та суми потрібних видатків.
b. Вирівнювання суми потрібних видатків
48. Вирівнювання (стандартизованих) конкретних сум потрібних видатків можна досягти завдяки субсидіям, обґрунтованим відповідними об'єктивними критеріями. Навіть якщо ці субсидії призначено для конкретних програм, вони мають надавати хоча б певне обмежене право розсуду того, як використовувати їх у рамках таких програм, а також можливість уникати обтяжливого нагляду та звітування.
49. Спочатку суму потрібних видатків слід оцінювати на підставі критеріїв, які:
— є об'єктивними та які органи місцевої влади не можуть безпосередньо контролювати;
— не можуть безпосередньо впливати на свободу вибору органів місцевої влади в рамках доступних бюджетів;
— не передбачають каральних санкцій проти тих органів місцевої влади, які намагаються впорядкувати управління своїми службами з метою оптимізувати свою діяльність, або зменшуючи витрати виробництва на одиницю продукції, або намагаючись (завдяки угодам про співпрацю чи злиття) збільшити кількість користувачів та вироблюваної продукції з метою одержання значної економії, та які можуть ненавмисно сприяти поведінці, що є протилежною завданням, пов’язаним з місцевою відповідальністю та ефективністю в справі забезпечення публічними послугами;
— якнайповніше враховують демографічну, географічну, соціальну та економічну складові, що призводять до різниці в сумах.
50. Формули підрахунку, використовувані для оцінювання суми потрібних видатків, мають відповідати таким умовам:
— вага, що надається різним окремим покажчикам, має визначатися на підставі об'єктивної інформації про вплив різновидів цих покажчиків на реальну вартість місцевих служб;
— оскільки оцінювання потреб обов'язково охоплює оцінні судження про вагу різних покажчиків, потрібно визначати та оцінювати результати цих суджень разом з представниками зацікавлених органів місцевої влади чи їхніми об'єднаннями;
— формули для оцінювання потреб (моделі) мають бути якомога простими й легко зрозумілими, сприяти відкритості та звітності, проте достатньо всебічними й детальними, щоб бути надійними;
— формули для оцінювання потреб мають залишатися настільки стабільними, наскільки це можливо, щоб давати органам місцевої влади можливість робити довгострокові прогнози та щоб зміни справді відображали зміни в реальному становищі органів місцевої влади.
51. У процесі вирівнювання суми потрібних видатків треба якнайповніше враховувати діяльність органів місцевої влади та, зокрема, ті її види, які є дуже важливими чи обов'язковими. Для кожної потреби вирівнювання слід розробити різні формули.
с. Вирівнювання фінансової спроможності
52. Вирівнювання (стандартизованої) фінансової спроможності має на меті посилити недостатньо прибуткову базу місцевого уряду, що вимірюється відповідно до національного критерію (бази); такі трансфери повинні мати форму нецільових загальних субсидій, якими органи місцевої влади повинні мати право вільно розпоряджатися.
53. Бажано, щоб оцінювання фінансової спроможності органів місцевої влади охоплювало всі джерела прибутку. Метою має бути всебічне оцінювання фінансової спроможності.
54. Слід звернути увагу на забезпечення того, щоб вирівнювання фінансової спроможності не підривало місцевого самоврядування через заохочення органів влади на практиці надавати однаковий рівень послуг чи встановлювати однаковий рівень податків.
55. Вирівнювання фінансової спроможності не має віднаджувати органи місцевої влади від поліпшення податкової бази і організації ефективного стягування податків. Визначаючи фінансову спроможність з метою вирівнювання, слід виходити з припущення, що всі органи місцевої влади стягують податки однакового рівня та є однаково ефективними у визначенні обсягів податків та їх стягненні, тобто органи влади не карають за додаткові зусилля й не винагороджують за недостатню роботу. Таке припущення треба застосовувати лише в процесі підрахунку фондів вирівнювання; воно не має підривати права органів влади змінювати чинні рівні податків. Рішення органу місцевої влади не повинні прямо впливати на розмір фондів вирівнювання, які він (цей орган) одержує чи до яких сплачує.
56. На противагу вирівнюванню суми потрібних видатків, де йдеться не про один місцевий податок, [фінансова спроможність] кожного податку окремо не вирівнюється: треба створити відповідну фіскальну систему, яка відображала б сукупний потенціал місцевого оподаткування. Слід створювати фонди вирівнювання ресурсів і призначати кошти відповідно до різниці між податковою спроможністю різних органів місцевої влади та середньою податковою спроможністю.
57. Реальне фіскальне навантаження не можна використовувати як покажчик фінансової спроможності.
5. Субсидії органам місцевої влади
58. Субсидії надаються центральними органами влади з різною метою та можуть мати різну форму. Загалом їх треба надавати згідно з законом або рішенням, ухваленим на підставі чітких критеріїв, визначених законом. Право розсуду уряду в справі визначення розміру й надання трансферів треба обмежувати з метою уникнення проблем щодо об'єктивності й довіри.
а. Загальні субсидії
59. Внесок вищих ланок влади до місцевих бюджетів має здійснюватися переважно у формі загальних субсидій.
60. Повна сума таких субсидій має:
— покривати стандартну вартість виконання делегованих завдань і структурний брак ресурсів органів місцевої влади відповідно до їхніх статутних повноважень;
— враховувати такі чинники, як демографічні зміни та економічні обставини, наприклад, економічне зростання та збільшення вартості, зокрема коли рівень власних ресурсів органів місцевої влади та їхня можливість впливати на ці ресурси унеможливлює узгодження зі зростаючим рівнем видатків, що є наслідком економічних чинників;
— зважати на варіації у вартості, які є наслідком рішень, ухвалених на державному рівні, зокрема на різновиди таких загальних чинників, як заробітна плата й вартість соціальної безпеки, мінімальні стандарти для місцевих служб та стандарти захисту довкілля, що застосовуються на рівні органів місцевої влади.
61. Держави мають забезпечити органам місцевої влади певну стабільність повної суми [субсидій], можливо, через закон або угоду, що передбачає підтримання економічної стабільності, за участю всіх ланок влади. Загальна сума не повинна зазнавати частих довільних коливань під час формування річних державних бюджетів.
62. Критерії призначення загальних субсидій мають бути чітко визначені законом або щонайменше окреслені правовими рамками на недискреційній основі. Це дає органам місцевої влади можливість заздалегідь підрахувати суму субсидій, яку вони одержать, та ухвалити відповідні бюджети.
63. Будь-який значний перерозподіл ресурсів між органами місцевої влади внаслідок суттєвої зміни критеріїв визначення обсягу субсидій, розподілу податків чи формул вирівнювання треба здійснювати поступово, протягом достатньої кількості років, щоб дати органам місцевої влади можливість пристосувати бюджети до нового рівня фінансування без надмірної передачі служб.
64. Органи місцевої влади не повинні мати можливості впливати на суму загальних субсидій, яку вони одержують, якщо тільки це не є одним із чітко визначених положень певної субсидії.
b. Спеціальні субсидії
65. Спеціальні субсидії обмежують свободу політичного вибору органів місцевої влади, є менш ефективними, ніж загальні субсидії, з погляду ефективного використання ресурсів відповідно до обов'язків в умовах дефіциту бюджету й не дуже корисні як засіб вирівнювання. Тому застосування спеціальних субсидій треба загалом обмежити, щоб забезпечити:
— (спільне) фінансування капіталовкладень як частини політики збалансованого стабільного регіонального розвитку;
— фінансування на стандартному для всієї країни рівні тих місцевих публічних служб, чиї мінімальні стандарти діяльності визначаються на національному рівні;
— відшкодування будь-яких видатків, пов'язаних із проблемами розташування в центрі, що, відповідно, впливає на забезпечення певними місцевими публічними службами, до такого рівня, щоб не виникало питання про відшкодування за рахунок механізмів горизонтального вирівнювання, а також довільних угод чи статутних зобов'язань;
— фінансування певних публічних служб, чиє функціонування органи місцевої влади забезпечують від імені держави, або відшкодування витрат органів місцевої влади під час здійснення повноважень, делегованих їм іншими ланками влади; хоча спеціальні субсидії можна використовувати з цією метою, зокрема тому, що вони служать стимулом, загальні субсидії нерідко є більш ефективними; центральні органи влади мають вирішувати, що ліпше, за умови належної поваги до місцевої автономії, зокрема становища на місці.
66. Спеціальні субсидії загалом треба надавати на підставі об'єктивних прозорих критеріїв, виходячи з суми потрібних видатків. Усі органи влади, які мають право на такі субсидії, треба поінформувати про можливість одержати кошти та про відповідні критерії, щоб вони могли подати заявки на субсидії, які потім можна було б порівняти на основі прозорих процедур.
67. Якщо спеціальні субсидії залежать від фінансових внесків з боку органів влади, які їх одержують, рівень цих внесків має бути гнучким, щоб зважати на фінансову спроможність відповідних органів влади. Центральні органи влади мають проаналізувати можливості узгодження спеціальних субсидій з цією спроможністю так, щоб порівнювалася фінансова діяльність, а не фінансові витрати органів влади і щоб найбільш знедоленим органам влади не відмовляли в таких субсидіях.
6. Інші фінансові ресурси
а. Збори і плата за послуги
68. Використання зборів і плати за послуги може стати значним внеском до надходжень органу місцевої влади. Але їхній вплив на попит і доступ до служб варто вивчити.
69. Органи місцевої влади повинні мати право вирішувати, яку призначати плату за послуги, надавані відповідно до становища та згідно з місцевим вибором.
70. Для найбільш знедолених груп населення центральні органи влади можуть встановлювати мінімальні (кількісні та якісні) стандарти і умови доступу до важливих служб (пільги й дотації).
71. За потреби і з метою забезпечення рівноправного доступу до послуг на національному рівні центральні органи влади можуть впроваджувати максимальну плату за основні послуги й мінімальну плату за комунальні послуги.
b. Різні ресурси
72. Щодо різних ресурсів органів місцевої влади (прибуток від економічної діяльності, власності, капіталовкладень, дотацій та спадщини), а також позик, то держави мають враховувати Керівні принципи, призначені для них та наведені в рекомендації Rec(2004) 1 "Про фінансове й бюджетне управління на місцевому й регіональному рівнях".
7. Позики
73. Органи місцевої влади повинні мати право робити позики для фінансування власних проектів капіталовкладень. Такі проекти розраховані на майбутні покоління, тому звернення до позик уможливлює справедливий розподіл тягаря між поколіннями. Оскільки майбутні покоління не можуть висловитися про вибір проектів для фінансування, фінансування завдяки позикам прийнятне переважно для служб, де позики може бути відшкодовано завдяки платі, стягуваній з користувачів.
74. Органам місцевої влади не слід дозволяти брати позики для фінансування поточних видатків, за винятком грошових авансів та у виняткових обставинах. Поточні видатки йдуть на користь існуючих поколінь, тому їх фінансування за рахунок позик означає, що за них розплачуватимуться майбутні покоління. Крім того, фінансування поточних видатків за рахунок позик зменшує відповідальність обраних представників за фінансові наслідки їхніх рішень.
75. Доступ органів місцевої влади до позик може бути обмежено рамками національної економічної політики з метою зменшення ризику неповернення платежів і запобігання ухваленню рішень, що сприятимуть накладенню непомірного фінансового тягаря на майбутні покоління. Будь-які подібні обмеження мають бути справедливими й пропорційними до обмежень, про які йдеться; їх треба заздалегідь обговорити з органами місцевої влади чи їхніми представниками й скасувати, щойно це стане можливим з огляду на макроекономічне становище.
76. З метою підвищення підзвітності осіб, котрі ухвалюють рішення, органи місцевої влади мають звітувати про свої рішення щодо позик. Центральні органи влади не можуть виступати гарантом позик органів місцевої влади за винятком особливих обставин.
Частина ІІ
КЕРІВНІ ПРИНЦИПИ ДЛЯ ОРГАНІВ МІСЦЕВОЇ ВЛАДИ
1. Загальні принципи
1. Найважливіші рішення, пов'язані, наприклад, із визначенням рівнів оподаткування, платою користувачів за надані послуги й позиками, має ухвалювати обраний дорадчий орган (рада чи збори) на пленарному засіданні; таке рішення не може бути делеговано виконавчій владі або комітетові чи іншому органові, що є підзвітним обраному дорадчому органу.
2. Обговорення фінансових і бюджетних питань, а також ухвалення відповідних рішень має відбуватися на засіданнях обраного дорадчого органу, відкритих для громадськості.
3. Наслідки рішень органу місцевої влади про джерела надходжень треба оприлюднювати. Бюджетні документи мають містити легкозрозумілі огляди з цього питання.
4. У сферах, де органи місцевої влади наділено дискреційними повноваженнями, найважливіші фінансові питання треба розглядати в комплексі й регулярно ухвалювати рішення. Загалом рішення про надходження та рішення про видатки треба ухвалювати в комплексі під час ухвалення чи перегляду бюджету.
5. Об'єднання органів місцевої влади можуть брати активну участь у знаходженні рішень, що встановлюють рівновагу між різними носіями влади в процесі формування національної економічної політики; це справедливо також, коли йдеться про допомогу органам місцевої влади, наприклад, у виробленні податкового законодавства.
6. Органи місцевої влади мають застосовувати інформаційні технології для поліпшення ефективності управління (збирання і оброблення інформації, підготовка рішень, нагляд за їхнім виконанням). Перевагу слід надавати відкритим, динамічним системам, що працюють у реальному часі і, де це можливо, є поєднуваними з іншими системами органу влади та центральними системами або системою, створеною на основі горизонтальної співпраці. Треба нарощувати можливості здійснення платежів на відстані за допомогою електронних засобів.
7. Органи місцевої влади мають забезпечувати персонал різними формами навчання, в якому він може мати потребу (з правових, фінансових, фіскальних, організаційних та інших питань), і регулярно поновлювати їхні основні технічні навички.
8. Органи місцевої влади мають створити системи для заохочення професіоналізму і етичних засад у персоналу, який має справу з фінансами й, зокрема, фіскальними питаннями. Їм пропонується звернути увагу на найліпшу практику, добре сформульовану Керівним комітетом з питань місцевої й регіональної демократій (CDLR) у Підручнику з питань публічної етики на місцевому рівні, схваленому на Конференції з етичних стандартів у публічному секторі (Ноордвійкерхут, 2004).
2. Місцеве оподаткування
9. Основними принципами, які визначають місцеве оподаткування, мають бути справедливість (оподаткування має бути пропорційним до можливостей кожного платника податків їх сплачувати) та ефективність (висока прибутковість і низькі витрати на стягнення податків).
10. Визначення рівня місцевих податків органами місцевої влади має бути якомога відкритішим, а рішення — повністю зрозумілими для громадськості. Заходи, що забезпечуватимуть прозорість фіскальних рішень, мають охоплювати оприлюднення (на папері та в електронному вигляді), розсилку і, можливо, поширення всіх проектів фіскальних рішень, а також матеріалів, потрібних для розуміння всіх цих ухвалюваних документів і рішень.
11. Органи місцевої влади можуть змінювати рівень оподаткування лише з метою пристосування рівня послуг до місцевих потреб і побажань.
12. Органи місцевої влади мають уникати встановлення надмірної кількості податків, оскільки це неминуче призведе до зростання управлінського апарату й може збільшити вартість стягнення податків, коло підстав для оскарження тощо.
13. Не нехтуючи спонукальною метою місцевого оподаткування, не слід перешкоджати діяльності, що перебуває в рамках закону. Будь-яка спонука має виходити з принципу рівноправності громадян перед законом. Тоді визначення податкової бази, рівня оподаткування й пільг має відповідати поставленій меті.
14. Треба уникати недоречних змін у правових рамках місцевого оподаткування, які можуть призвести до надмірних втрат з боку учасників економічної діяльності або домашніх господарств.
15. Органи місцевої влади мають забезпечувати громадськість інформацією й поясненнями щодо будь-якого податку, зокрема податку, що його стягує вища ланка влади. Якщо йдеться про особливі податки, то розроблення відповідної регламентуючої документації й донесення її до громадськості є справою рад.
16. Органи місцевої влади мають забезпечувати громадськість усебічною, зрозумілою інформацією про те, як орган влади використовує податкові надходження.
17. Засоби інформування громадськості про місцеве оподаткування мають враховувати конкретні місцеві особливості: це можуть бути електронні публікації, плакати, листи, телефонна служба тощо. Корисними можуть виявитися і попередні консультації, а також публічні збори після того, як рада ухвалила нормативні документи.
18. Якщо йдеться про особливі податки, органи влади мають звернути велику увагу:
— на забезпечення як простоти, так і справедливості структури податків;
— на якість підготовки відповідної нормативної документації, зокрема в малих радах;
— на механізми ухиляння від податків та шахрайства, які можуть бути наслідком недосконалості місцевої нормативної бази.
19. Інформацію про податкову базу треба регулярно оновлювати; вона має ґрунтуватися на чинниках, що не призводять до суперечок. З метою одержання потрібної інформації (поліція, реєстр народжуваності, одружень, смертей тощо) потрібно налагоджувати співробітництво між відділами органу місцевої влади. Співробітництво з вищими ланками влади може дати органам місцевої влади можливість одержувати інформацію, потрібну їм для визначення податкової бази.
20. Основна частина місцевого оподаткування має спиратися на відносно стабільну податкову базу.
21. Реєстрація і збір місцевих податків відразу на початку фінансового року дає раді можливість мати у своєму розпорядженні фінансові ресурси одразу і таким чином поліпшує рух платежів. Потрібно вжити заходів уникнення затримок, які можуть призвести до коригувань і змусити платників податків сплачувати протягом одного року податок, розрахований на кілька років. Треба створити систему нагляду за стягуванням несплачених податків, яка, по-перше, дасть можливість захистити інтереси громади, а по-друге, враховувати соціальне становище.
22. Місцеві податки не повинні створювати для платників податків жодної напруженості й формальності, щоб платники через незалежні від них причини цих податків не платили. Місцеве оподаткування не має ґрунтуватися на попередній сплаті податків платниками.
23. Документи про сплату податків мають давати платникам податків можливість перевірити точність інформації, на підставі якої визначається сума сплачуваних податків: податкова база, рівень, усі пільги тощо. Також потрібно чітко інформувати про процедуру подання скарги й процедуру одержання дозволу на пільгові терміни сплати податку, якщо його сума велика.
24. Бажано, щоб судовий процес було скорочено до мінімуму, якщо йдеться про відстрочки, пов'язані з судовою процедурою й невизначеністю довкола цих процедур. Отже, рекомендується зробити все можливе для обмеження такої практики: закони й норми мають бути однозначними й містити обмежену кількість пільг і спеціальних правових питань, правом розсуду щодо яких наділено суди; інформація має бути вільнодоступною; соціальні обставини, які дають право на пільгові строки сплати податків, слід чітко визначити і та ін. У податкових документах має бути визначено остаточний термін подання скарги, відповідна процедура й часові обмеження для ухвалення рішення, а також можливість його оскарження. Бюджетні міркування, де це доречно, слід відкидати, щоб урахувати тенденції в судочинстві.
25. Органи місцевої влади мають регулярно здійснювати аудити кожного податку, який стягує сам орган влади. У процесі аудиту потрібно:
— порівняти вартість збору (та зміни в цій вартості) з прибутком від податку;
— визначити, наприклад, чи всіх платників податків внесено до реєстру та чи всі вони сплатили податок;
— оцінити позитивне й негативне значення податків, що мають таку саму мету.
3. Збори і плата за послуги
26. Як правило, збори не мають перевищувати вартість послуг, а орган місцевої влади не повинен шукати способів штучного підвищення прибутку за рахунок надання публічних послуг.
27. Чинні збори не мають суттєво зменшувати попит, зокрема на важливі публічні служби.
28. Вибір між фінансуванням завдяки зборам (платять користувачі) та фінансуванням за рахунок податків (платять платники податків) складний; органи влади мають ухвалювати рішення, належно враховуючи конкретні особливості. Рішення ухвалюється для кожної служби окремо, виходячи з міркувань справедливості й рівноправності.
29. Органи місцевої влади мають упевнитися, що доступ до важливих служб відкритий для найбільш знедолених верств населення.
4. Інші ресурси
30. Органи місцевої влади мають враховувати Керівні принципи щодо інших ресурсів (позики, прибутку від економічної діяльності, власності, капіталовкладень, дотацій та спадщини), запропоновані їм у рекомендації Комітету міністрів Rec(2004)1 "Про фінансове й бюджетне управління на місцевому й регіональному рівнях".
31. Позапланові надходження можна використовувати лише для фінансування видатків на капіталовкладення й повернення боргів.
Примітка:
* Неофіційний переклад
1 Дослідження Керівного комітету з питань місцевої й регіональної демократії (CDLR) свідчать, що органи місцевої й регіональної влад мають більшу фінансову автономію в країнах, де вони одержують частку надходжень від прибуткового податку й усіх надходжень від податку на землю та будівлі.