Рада Європи. Комітет міністрів
(Ухвалено 20 жовтня 2004 року
на 900-му засіданні заступників міністрів)
Комітет міністрів, відповідно до пункту b статті 15 Статуту Ради Європи,
згадуючи, що в пункті 6 статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування передбачено, що "у процесі планування та ухвалення рішень щодо всіх питань, які безпосередньо стосуються органів місцевого самоврядування, з останніми мають проводитися консультації у міру можливості своєчасно і належним чином",
згадуючи, що в статті 5 цієї ж таки Хартії зазначено, що "зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з'ясування думки відповідних місцевих громад, можливо, шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом",
згадуючи, що важливо враховувати і той факт, що статті, наведені вище, можна, згідно зі статтею 13 Хартії, застосовувати також до органів регіональної влади,
згадуючи, що в Пояснювальній доповіді до Хартії зазначено, що:
а) в тому, що стосується пункту 6 статті 4, "порядок та час консультацій мають бути такими, щоб органи місцевої влади мали реальну можливість впливати, але цілком можливо, що надзвичайні обставини можуть перешкодити вимозі дати консультації, зокрема нагальної. Такі консультації мають проводитися безпосередньо з відповідним органом чи органами влади або опосередковано — за посередництва їхніх об'єднань, якщо йдеться про кілька органів влади",
b) в тому, що стосується статті 5, "пропозиції щодо зміни меж, серед яких най-складніша — це злиття з іншими органами влади, є, очевидно, найважливішими для органу місцевої влади та населення, якому він служить. Хоча в більшості країн нереально очікувати, щоб місцева громада мала право накладати вето на такі зміни, дуже важливо, щоб попередньо проводилися прямі або опосередковані консультації з цих питань. Референдуми, можливо, зможуть забезпечити відповідні процедури для проведення таких консультацій, проте в багатьох країнах немає належного законодавчого механізму. Там, де законодавство не передбачає звернення до обов'язкового референдуму, можна використовувати інші форми консультацій",
беручи до уваги, що спільний практичний досвід держав-членів у питанні зміни меж та/або структури органів місцевої й регіональної влад забезпечує основу для рекомендацій державам-членам про розв'язання аналогічних ситуацій у майбутньому,
р е к о м е н д у є урядам держав-членів, які розв'язують питання про зміну меж та/або структури органів місцевої та/або регіональної влад:
1) ретельно готуватися до цього з метою визначення та врахування відповідних обов'язкових правових і практичних умов;
2) забезпечити існування ґрунтовно розроблених процедур ухвалення рішень, що базувалися б на порозумінні між інституціями;
3) розробити поетапний план і чітко розподілити повноваження, серед них і з керування проведенням змін, а також організувати послідовний контроль;
4) всебічно й неупереджено оцінювати результати та інформувати про це відповідні органи місцевої та/або регіональної влад;
згідно з доброю практикою, про яку йдеться нижче в пунктах A, B, C та D, й виходячи з того, що завдання, методи й результати процесу зміни мають повністю відповідати положенням Європейської хартії місцевого самоврядування.
До того ж держави мають, де це потрібно, забезпечувати й надалі, щоб завдання, методи й результати процесу зміни відповідали зобов'язанням цих держав за підпунктом b пункту 1 статті 7 Європейської хартії регіональних мов або мов меншин та за статтею 16 Рамкової конвенції про захист національних меншин.
Ці рекомендації можна також застосовувати тоді, коли зміну здійснює вища ланка місцевого й регіонального керівництва стосовно нижчої ланки або коли в заздалегідь визначених рамках органи місцевої чи регіональної влади самореформуються, наприклад, у разі злиття двох існуючих органів місцевої чи регіональної влади одного рівня в один або зміни територіальних меж між ними.
A. ПідготовкаI. Аналіз
1. Ретельна підготовка передбачає обізнаність:
— про спосіб, в який визначені проблеми концептуально пов'язуються з тими їхніми розв’язками, які слід знайти;
— про те, що є п'ять основних параметрів, які визначають будь-яку систему органу місцевої та/або регіональної влад: розмір1, повноваження, ступінь автономії, фінансова структура та спосіб дії2;
— про те, що ці параметри взаємопов'язані й, відповідно, зміна одного з них спричинює зміну другого чи кількох інших;
— про те, що серед учасників та інших сторін, зацікавлених у змінах, має панувати певна згода, що дасть можливість визначити чітку мету реформи.
2. Початковим пунктом розгляду питання про зміни має бути завдання щодо розміру чи повноважень. Якщо такого завдання немає, це може перешкодити формулюванню чіткої стратегії дій.
3. Створюючи будь-який план зміни, слід керуватися або загальною перспективою, або теорією різних рівнів управління в державі3 та взаємодією між ними (програма) як на поточному етапі, так і по закінченню реформування.
4. Ширший соціальний і економічний контексти, в яких має відбуватися реформа, потребують чіткого аналізу, зокрема економічних умов і розподілу населення по всій території.
5. Нездатність надавати якісні й різноманітні послуги, яких потребують громадяни, а також низька якість демократичного життя можуть підірвати правочинність органів місцевої й регіональної влад. Тому аналіз існуючих передумов реформи має охоплювати питання:
— ефективності й можливості дій;
— демократичної правочинності, серед них і наслідків виборів;
— вміння досягати згоди й підтримання або формування почуття громади.
Потрібно також уникати фальсифікацій або навіть думки про фальсифікації на виборах.
6. У питаннях розміру4 треба зважати на таке:
а) розмір має важливий й складний вплив на можливість органів місцевої й регіональної влад функціонувати й виконувати свої завдання, а також на ефективність місцевої й регіональної демократій;
b) треба зосередити зусилля на досягненні оптимального розміру, проте немає жодного стандарту оптимального розміру, який можна було б використовувати для всіх ситуацій. Оптимальний розмір залежить від таких чинників, як розподіл повноважень між ланками управління, ступінь фінансової автономії та існування систем фінансового вирівнювання;
с) відхилення від оптимального розміру можуть до певної міри компенсуватися завдяки різноманітним заходам (див. підпункти k-l пункту 6): внутрішня децентралізація й деконцентрація в більших утвореннях і зовнішнє об'єднання й співробітництво між меншими утвореннями;
d) вплив розміру може мати різний характер, навіть протилежний очікуваному, якщо говорити про ефективність та дієвість надання послуг чи зміну якості місцевої й регіональної демократій. Більше того, вплив розміру на ефективність та дієвість може різнитися між окремими різними повноваженнями або політичними сферами;
е) немає жодного чіткого зв'язку між розміром та ефективністю надання послуг: великі органи місцевого самоврядування можуть вигравати від економії завдяки зростанню масштабів виробництва. Але поза певною межею вони можуть створювати також круті бюрократії, які впливатимуть на ефективність та дієвість їхньої ж таки роботи;
f) немає жодного чіткого зв'язку між розміром і якістю місцевої й регіональної демократій. Загалом особиста участь (зокрема через вибори) може бути успішнішою в невеликих органах місцевої влади, тоді як колективна участь при цьому виявляється нижчою. У великих столичних регіонах внутрішня децентралізація й деконцентрація можуть допомогти поліпшити участь (наприклад, обраним органам влади районного рівня в містах);
g) існує єдиний чіткий зв'язок між розміром і фінансовою/бюджетною автономією — це той, що дуже малі органи місцевої влади майже не мають фінансової незалежності (або зовсім не мають) внаслідок низького прибутку та високих накладних витрат;
h) важливими покажчиками оптимального розміру є як рівень задоволення наданням послуг, так і рівень надійності та вміння органів місцевої й регіональної влад реагувати;
i) Е-уряди [так звані інтерактивні сторінки публічних органів влади, за допомогою яких відбувається спілкування з громадою] можуть впливати на взаємозв'язок між розміром органів місцевої й регіональної влад, з одного боку, та наданням послуг і якістю місцевої й регіональної демократій, з іншого. Крім цього, нові технології сприяють співробітництву й громадській діяльності на вищому рівні. Одночасно Е-уряди збільшують для громадян можливість участі;
j) вплив можливої зміни розміру органу місцевої або регіональної влади треба розглядати як у рамках ефективності й дієвості надання послуг, так і якості місцевої й регіональної демократій. Такий розгляд має також стати предметом глибокого аналізу ще до ухвалення будь-яких рішень. Цей розгляд має враховувати наслідки ефективності й дієвості в усіх окремих сферах політики чи повноважень так само, як вплив на демократію в місцевій громаді;
k) якщо орган місцевої або регіональної влади занадто малий з огляду на певні аспекти, то як вихід може бути розглянуто зовнішнє об'єднання та співпраця з іншими органами влади. Така співпраця може бути горизонтальною, вертикальною та транскордонною (якщо відповідне національне законодавство це дозволяє);
l) якщо орган місцевої або регіональної влади з огляду на певні аспекти занадто великий, виходом зі становища можуть стати внутрішня децентралізація й деконцентрація;
m) якщо злиття малих місцевих чи регіональних органів влади є найдоцільнішим рішенням, потрібно приділити увагу, зважаючи на історію й традиції, створенню такої нової інституційної структури, за якої відчуття належності населення до попередньо існуючих утворень по змозі збереглося б.
7. На підготовчому етапі не варто також ігнорувати питання власності в громадських фондах, передачі персоналу та установ, а також розподілу боргового тягаря й можливої зміни фінансового навантаження.
8. З метою поліпшення ефективності й дієвості надання послуг слід використовувати нові технології та підвищувати якість місцевої й регіональної демократій.
9. Треба також використовувати досвід інших — не лише власної країни, а й Європи та світу.
Проте конкретні рішення рідко можна запозичити без адаптації, тому для досягнення найвищої ефективності треба зосередити зусилля на визначенні типу (широкого) завдань, які ставилися перед іншими реформами, та процедур, що застосовувалися на місцях, а також проблем, які розв'язувалися під час проведення реформ.
10. Рішення з висунення пропозиції про територіальну та/або адміністративну реформи можна ухвалювати лише після завершення попереднього аналізу та повного його схвалення.
ІІ. Участь
11. Усебічні системні реформи багато в чому залежать від можливості досягти згоди. Це легше, коли йдеться про маломасштабні реформи.
12. Серед учасників та інших осіб, зацікавлених у реформі, має бути певна згода, що давала б їм можливість формулювати чітку мету реформи.
13. Попередній аналіз загального напрямку, в якому брали б участь учасники та інші зацікавлені представники, може бути корисним методом досягнення такої згоди.
14. Реформи, що ґрунтуються на добровільній участі органів місцевої або регіональної влади певного рівня, є бажанішими, ніж реформи за законодавчим рішенням вищого органу влади всупереч бажанню нижчої ланки влади. Задля здійснення успішної реформи ініціативу "знизу догори"5 може бути доповнено ухвалою вищого органу влади, навіть усупереч волі деяких інших органів влади, що беруть участь у реформуванні. Задля успішності реформи ініціатива "згори донизу"6 має шукати добровільну підтримку відповідної ланки територіальної адміністрації, яка підлягає реформуванню.
15. Учасники та інші зацікавлені представники мають брати участь у реформах, починаючи з підготовчого етапу.
16. Злиття та інші реформи, пов'язані зі зміною меж, слід здійснювати тільки відповідно до принципів, гарантованих Європейською хартією місцевого самоврядування (наприклад, консультації з відповідними місцевими громадами, можливо, через референдум). Це не означає, що центральні органи влади не можуть створювати позитивні стимули органам місцевої чи регіональної влади для співробітництва, злиття, децентралізації або участі в деконцентрації.
17. Підготовка, ухвалення рішень, здійснення та оцінювання будь-якої реформи мають ґрунтуватися на інституційному діалозі, який відповідає вимогам ефективності, прозорості, підзвітності, представницького характеру та дієвості.
18. З метою забезпечення ефективності інституційного діалогу треба, щоб:
— він відбувався в потрібний час;
— він відбувався на основі чітко визначених процедур;
— уся відповідна інформація була б доступною для всіх учасників, зокрема відповідні дати, порядок денний та заходи мають бути відомі заздалегідь;
— результати, якщо не обов'язково, то щонайменше належно слід розглянути в процесі підсумкового ухвалення рішення;
— інституційний діалог дуже істотний і не втрачає значення, якщо відбуваються паралельні процеси;
— за умови поваги норм публічного доступу до інформації та з метою забезпечення необхідного рівня довіри між учасниками питання про доступ громадськості до інформації про процес потрібна згода між усіма учасниками.
19. Задля забезпечення прозорості інституційного діалогу треба поважати норми доступу до публічної інформації, а підсумки діалогу якнайшвидше оприлюднювати.
20. Учасники інституційного діалогу є підзвітними демократично обраним органам влади (зборам).
21. З метою забезпечення представницького характеру діалогу треба залучати до нього всі рівні місцевої або регіональної влади, які мають законний інтерес до цієї справи, незалежно від їхньої політичної належності. Участь у діалозі загалом не повинна обмежуватися тільки тими, хто належить до політичної більшості. Оскільки учасники представляють органи місцевої чи регіональної влади, вони мають представляти саме ці органи місцевої чи регіональної влади.
22. З метою забезпечення дієвості інституційного діалогу потрібно:
— якнайліпше використовувати існуючі ресурси та процедури;
— уникати зайвого дублювання;
— належно координувати діалоги між різними ланками влади (держава — регіон, держава — місцева влада, регіональна — місцева влада, федеративна держава — місцева влада).
ІІІ. Складання програми
23. Програму здійснення реформи потрібно розглянути дуже ретельно. З одного боку, слід приділити достатньо часу необхідним обговоренням та практичним домовленостям на центральному, а також місцевому рівнях; з іншого — затягування може призвести до втрати темпу.
Будь-яка запропонована реформа забирає, за звичай, кілька років.
24. Будь-який план реформи має складатися з чітко визначених кроків.
25. Будь-яка реформа потребує чіткого визначення повноважень, серед них і злагодженого керівництва, з метою забезпечення як цілісності, так і послідовності. Особливу увагу слід звернути на можливість прив'язання процесу реформування до органу або адміністративної угоди між зацікавленими інституціями.
26. Важливо вивчити попередній досвід як у себе в країні, так і за кордоном. Проте конкретне рішення рідко можна запозичити без адаптації, тому для більшої користі порівняльну роботу варто зосередити на визначенні типу (широкого) завдань, які ставилися під час інших реформ, процедур, які використовувалися, та на проблемних питаннях, що розв'язувалися під час здійснення реформ.
27. Стратегія реформи має охоплювати процедури врегулювання для розв'язання специфічних проблем конкретних органів місцевої чи регіональної влади, які виникають у процесі реформування. Узгодженість, потрібна для визначення мети реформи, гарантуватиме, що цю процедуру не буде використано для зміни стратегічних завдань.
28. Там, де населення нерівномірно розподілено по території, а економічні умови відрізняються, треба передбачити застосування різних рішень:
— у державі не обов'язково має бути однаковий рівень місцевого й регіонального управління;
— повноваження органів місцевої й регіональної влад одного рівня можуть відрізнятися;
— інституційні стосунки органів місцевої й регіональної влад одного рівня можуть відрізнятися.
Проте цілком можливо, що після такого розгляду буде застосовано уніфікований підхід.
29. Планування експериментального підходу "знизу догори" може дати корисні результати з поглядів як точного визначення завдань і параметрів процесу реформування, так і створення рушійної сили реформ.
B. Ухвалення рішень
1. Рішення про початок проведення реформи треба ухвалювати на найвищому інституційному рівні після консультацій із зацікавленими інституціями (див. рекомендації щодо інституційного діалогу); це рішення може бути змінено або підтверджено на референдумі, якщо це дозволено законодавством.
2. Програму реформи та її здійснення має бути ухвалено на найвищому інституційному рівні після консультацій із зацікавленими інституціями (див. рекомендації щодо інституційного діалогу).
3. Заручитися підтримкою для проведення реформи можна або беручи участь у консультаціях із зацікавленими сторонами, або надаючи органам місцевої й регіональної влад повноваження в національних рамках, визначених на центральному рівні.
С. Здійснення
1. Для успішного здійснення реформи суттєвим є також керівництво, про що йшлося вище7.
2. Оскільки в процесі реформування наголос зміщується з центральної влади на децентралізовані органи влади, дуже важливо під час реформування чітко передати функцію керівництва децентралізованій ланці.
3. Політичні зобов'язання центральної влади8 щодо реформ обов’язкові для розв'язання всіх вагомих проблем, що виникають під час реформування.
4. На період реформування потрібно визначити спільне коло повноважень, яке, наприклад, передбачає процедури планування за участю всіх зацікавлених сторін.
5. На етапі реформування експериментальний підхід "знизу догори" може також дати корисні результати.
6. Центральна влада має, за звичай, складати програми підтримки, спрямовані на забезпечення інформаційною технологією та іншими потрібними інфраструктурами. Такі програми можуть бути передбачені в процесі планування, про який ішлося вище.
7. Для підтримання нормальної бюджетної дисципліни під час перехідного етапу, збереження власності й забезпечення належного процесу переведення персоналу органів місцевої й регіональної влад, які підлягають реформуванню, треба встановити відповідні рамки.
8. Нагляд за здійсненням реформ важливий з погляду вчасного визначення так званих вузьких місць і порівняння досвіду всіх зацікавлених органів місцевої й регіональної влад.
9. Такий нагляд на всіх рівнях державного управління, залучених до участі в реформуванні, мають здійснювати як ті, хто бере участь у цьому процесі, так і незалежні експерти. Нагляд не треба обмежувати лише реформуванням адміністративних структур як таких; він має бути значно ширшим.
D. Надання оцінки
1. По закінченні реформування потрібно дати незалежну оцінку широкому колу питань, не обмежуючись лише оцінюванням реформи адміністративних структур як таких, з метою визначити, чи виконано завдання реформи і в якому обсязі.
2. Оцінку мають дати також безпосередні учасники реформування.
3. Результати оцінки потрібно оприлюднити.
4. Слід ужити заходів для забезпечення можливості впровадження реформ або навіть їх відміни, якщо їхні результати виявилися багато в чому протилежними завданням. Ці заходи мають охоплювати створення правових рамок, якщо таких немає, для регулювання прав та обов'язків, які зазнають змін внаслідок впровадження або відміни реформи.
5. Слід ужити заходів для забезпечення того, щоб підсумки оцінювання враховувалися під час формування загальної політики реформування та в пов'язаних з цим процесах.
6. Підсумки оцінювання мають бути доступними для інших держав-членів Ради Європи й передані як інформація Конгресові місцевих і регіональних влад Ради Європи.
Примітка:
* Неофіційний переклад
1 Розмір, за звичай, визначається кількістю жителів, щільністю населення, географічною площею та ресурсами, що є в розпорядженні [відповідного органу влади].
2 Мається на увазі, чи даний орган влади буде відповідальним лише за остаточне надання послуг чи також і за створення [служб із надання таких послуг].
3 Якщо йдеться про субнаціональне територіальне утворення, то в рамках того утворення, яке здійснює реформування.
4 Розмір, за звичай, визначається кількістю жителів, щільністю населення, географічною площею та ресурсами, що є в розпорядженні [відповідного органу влади].
5 Термін "знизу догори" означає, що ініціатива вищої ланки влади з реформування залежить від ініціативи тієї ланки місцевої чи регіональної влади, яку треба реформувати.
6 Термін "згори донизу" означає, що реформу ініціює вища ланка територіальної влади.
7 Див. пункт 25 розділу А.
8 Або органові місцевої чи регіональної влади, який здійснює реформу.